A NOVA GESTÃO PÚBLICA E A GESTÃO POR RESULTADOS

A administração pública brasileira tem sofrido transformações nas últimas décadas. Apontada como ineficiente, ineficaz, patrimonialista e estritamente burocrática, passou por uma reforma, durante o primeiro governo do então presidente da república, Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), fundamentada na Emenda Constitucional nº 19/1998, que teve como finalidade oportunizar uma alternativa gerencial à administração pública brasileira (BRESSER PEREIRA, 1998).

Inspirada no modelo de administração empresarial privada, a reforma administrativa no Brasil estava voltada para tornar a administração pública com perfil gerencial e o Estado moderno e eficiente, em contraposição ao paradigma clássico da administração pública (BRESSER PEREIRA, 1998). Desde então, expressões (e seus respectivos significados) oriundas da esfera privada têm tido predomínio cada vez maior nas instituições públicas, ou seja, a promoção da eficiência e da eficácia pública passa a ser tratada como sinônimo de ‘gestão orientada para resultados’, defendida como uma forma de se garantir que o poder público busque os resultados almejados, contribuindo, não somente para a eficiência da máquina pública, mas também para melhorar os resultados obtidos com as ações do Estado.

A gestão por resultados consta como uma das orientações centrais no Plano Diretor de Reforma do Estado (1995), e constitui-se numa das principais recomendações da NGP. Este modelo de gestão é justificado por “[...] focar no que de fato interessa ao cidadão e à sociedade, por flexibilizar a condução dos processos institucionais e, assim, remediar a disfunção relacionada ao apego exacerbado às normas e procedimentos, e propiciar mais eficiência” (GOMES, 2009, p. 67).

Para Araújo (2010b), a gestão para resultados tem como perspectiva orientar a ação pública para a formulação e implementação de um conjunto de políticas públicas, em um marco de compromissos verificáveis e exigíveis de seus responsáveis, por parte da sociedade civil. Nesse contexto, torna-se de extrema importância a criação de espaços de participação e de controle social da população sobre a ação governamental, sobretudo no que se refere ao controle dos resultados. E isso torna mais claro o conjunto de medidas preconizadas no próprio Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, dentre as quais podemos destacar:

 Substituir a administração pública burocrática, rígida, voltada para o controle a priori dos processos, pela administração pública gerencial, baseada no controle a

posteriori dos resultados e na competição administrada;

 Fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação popular tanto na formulação quanto na avaliação de políticas públicas, viabilizando o controle social das mesmas (BRASIL, 1995).

Esse modelo, que se apresenta visando contribuir de forma significativa para o aumento da eqüidade no acesso aos serviços públicos, requer o planejamento estratégico das ações a serem desenvolvidas pelo poder público, maior autonomia gerencial, elaboração de indicadores de desempenho e, sobretudo, a avaliação dos resultados obtidos. Dito de outra forma, podemos entender a gestão por resultados como

[...] o ciclo que começa com o estabelecimento dos resultados desejados, a partir da tradução dos objetivos de governo; prescreve o monitoramento e a avaliação do desempenho da organização ou da política pública a partir do alcance desses resultados; e retro-alimenta o sistema de gestão, propiciando ações corretivas decorrentes dessa avaliação. (GOMES, 2009, p. 69)

A gestão por resultados demanda duas etapas distintas: formulação e implementação. Exige o monitoramento e a avaliação constante das políticas, de sua concepção à conclusão – e a avaliação pós-execução – uma vez que demanda, principalmente, o controle a posteriori, dos resultados.

Na busca por um novo padrão de administração pública, credita-se ao modelo de gestão pública orientada para resultados a modernização e o fortalecimento da gestão, por meio do uso adequado dos recursos. Para alcançar seus objetivos, a esta nova gestão dispõe, em sua estrutura, de alguns recursos, tais como: os contratos de desempenho, que podem ser compreendidos como uma forma de pactuação dos objetivos e metas a serem alcançados, alinhados com os objetivos estratégicos; a flexibilidade/autonomia de gestão, que concede maior autonomia gerencial, orçamentária ou financeira a dirigentes e servidores.

Em relação à necessidade de flexibilizar a gestão, Cabral Neto (2009, p. 179) mostra que isto se justifica em função do “[...] estrito enfoque no controle orçamentário, que dificulta a adaptação e a alteração da ação estatal, impedindo assim, o redirecionamento do gasto público”.

Cabe ressaltar que também podemos vincular à maior autonomia sanções positivas ou negativas diante do resultado alcançado (GOMES, 2009). Por exemplo, podemos citar a

concessão de incentivos para determinados órgãos, bônus financeiro relacionado ao cumprimento do contrato de desempenho por parte dos servidores, além da responsabilização dos dirigentes pelos resultados obtidos, como uma forma de exigir a prestação de contas entre as metas planejadas e os resultados alcançados. Tal estratégia,

[...] objetiva passar de um modelo em que impera o controle burocrático das normas e dos procedimentos, sem a participação dos cidadãos, para outro em que há o predomínio do controle, a posteriori, dos resultados da ação governamental e a participação da sociedade na definição das metas e dos índices de desempenho, bem como da avaliação direta dos serviços públicos. (CABRAL NETO, 2009b, p. 33).

O predomínio dos resultados na administração pública resulta em um mecanismo de controle social que visa trazer mais transparência à gestão pública e, por conseguinte, melhor aproveitamento do orçamento público. Com ela, a população poderia controlar os governos para além dos períodos eleitorais.

Na nova gestão pública, a responsabilização do poder público pelos resultados alcançados tem sido aclamada como um meio de trazer à maquina estatal maior eficiência e efetividade. Alcaforado e Moraes (2008, p. 05) assim justificam a gestão por resultados na administração pública: “Essa lógica dos resultados tem demonstrado efetividade e, de certo modo, força a que exista uma definição clara do papel das instituições do Estado”. Na mesma direção desta afirmação, Cabral Neto acrescenta que

A gestão por resultados é, hoje, a principal estratégia para fortalecer a efetividade das políticas públicas. Para tanto, é preciso orientar a administração pública por metas e indicadores, o que requer não apenas alterações institucionais como também mudanças na cultura política (CABRAL NETO, 2009b, p. 37).

A participação da sociedade civil é um passo importante no processo de democratização da administração pública, mas não suficiente, pois não basta participar se esta é compreendida como legitimação do que está posto. Tem-se, pois, um grande desafio colocado à participação social, qual seja, introduzir os cidadãos no debate público, com vistas a garantir os direitos da coletividade em detrimento do clientelismo político ainda existente no país, bem como a garantia da responsabilização dos gestores públicos pelos resultados de suas ações.

Além disso, a participação da sociedade na gestão pública precisa ir além da escolha de seus representantes. Borón (2002) chama atenção para o fato de que é lamentável a democracia assumir, no continente latino-americano, uma visão empobrecedora e suicida, dado que, recorrentemente, este tema está associado apenas ao voto direto. Wood argumenta:

“As eleições transformaram-se no ‘todo’ – as eleições em que cada individuo atua só, não unicamente em termos de privacidade, mas, também, em isolamento com relação a todos os outros. Em tal circunstância, o voto individual substitui qualquer tipo de poder coletivo” (WOOD, 2006, p. 389).

De acordo com Araújo (2010b), a responsabilização se configura em uma das dimensões essenciais da democracia representativa. Para a autora, os eleitores tem o direito de avaliar os governantes eleitos pela maioria, em função dos compromissos assumidos e cumpridos, responsabilizá-los pela gestão e puni-los com sua recondução ou não ao cargo, por meio de novas eleições. Assim, os governos teriam a obrigação não só de prestar contas, mas também de mostrar um desempenho que seja satisfatório à sociedade.

É preciso buscar na participação da sociedade um sentido mais amplo, que não se limite ao regime político e ao sistema de eleições, mas que busque o acompanhamento e a avaliação das ações governamentais, por meio do controle social.

Santos e Avritzer (2005) apontam para a necessidade de recusar práticas que são caricaturas, simplificações de participação e de democracia, bem como não aceitar como fatalidade a baixa intensidade democrática imposta à participação política dos cidadãos. Conforme os autores, as experiências mais expressivas de modificar a democracia hegemônica tem suas origens nos movimentos sociais ao questionarem as práticas sociais de exclusão (SANTOS; AVRITZER, 2005). Estes autores defendem uma combinação entre elementos da democracia participativa e da democracia representativa, como, por exemplo, assembleias regionais, orçamentos participativos e conselhos de controle social – elementos presentes na discussão sobre a NGP.

Contudo, não é essa a versão disseminada, seja pela mídia ou mesmo pelo governo, para a população. O que vemos e ouvimos é que vivemos em uma sociedade justa, na qual todos tem os mesmos direitos e oportunidades, podendo, de acordo com seus méritos, alcançar melhores condições de vida. Acredita-se que a abertura de canais para a participação da população seja suficiente para tornar uma sociedade democrática. Contudo não se pode fazer vistas grossas para o fato de que “[...] o modelo hegemônico de democracia tem sido hostil à participação ativa dos cidadãos na vida política e,quando a tem aceitado, a tem confinado em nível local” (SANTOS; AVRITZER, 2005, p. 73).

Algumas estratégias de democratização tem o objetivo de desconcentrar as ações do governo e passar à população a responsabilidade pela realização e monitoramento das políticas públicas em nível local. Todavia, a população deveria estar presente nos diferentes momentos da política, da formulação à implementação, do monitoramento à avaliação,

especialmente no que tange às áreas sociais. Logo, compreende-se que esta participação minimalista do povo não condiz com uma concepção contra-hegemônica de democracia, na qual não existe dominação de uma minoria sobre a maioria e o povo pode ser, de fato, soberano.

Tais práticas de participação podem, na realidade, ser traduzidas enquanto práticas de legitimação da decisão daqueles que estão no poder, enquanto o povo assume uma postura de passividade e concordância com o que está posto. Neste caso, uma compreensão reducionista de participação, tende a “[...] substituir a ação política com cidadania passiva; enfatizar os direitos passivos em lugar dos poderes ativos, evitar qualquer confrontação com concentrações de poder social, particularmente se for com as classes dominantes, e finalmente, despolitizar a política” (WOOD, 2006, p. 385-386).

Em suma, a adoção de um novo modelo de gestão pública deveria levar em consideração a participação dos cidadãos na formulação, implementação e avaliação das políticas públicas, cujas demandas e interesses seriam o cerne da atenção dos gestores públicos. Para tanto, é necessário que existam mecanismos institucionalizados de participação da sociedade nas decisões governamentais e transparência na prestação de contas e na avaliação a posteriori dos resultados alcançados, lógica que embasa a concepção de administração pública na atualidade.

3 A GESTÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA A PARTIR DAS REFORMAS