Na década de 70 a crise mundial travou o crescimento de muitos países industrializados. Neste período, grande parte dos países desenvolvidos viram-se confrontados com um conjunto de desafios globais que ameaçavam a estrutura de gestão (Ormond, D. e Löffler, E, 1999:2). Segundo Ormond e Löffler estes desafios complexos, como a limitação fiscal do crescimento do setor público, a procura de formas mais eficientes de implementação das políticas públicas, as crescentes pressões dos grupos empresariais e industriais na promoção de um setor público mais competitivo, a mudança de valores, as mudanças tecnológicas e as mudanças sociodemográficas; colocavam em causa tanto as estruturas administrativas e a tomada de decisões políticas, como a
forma de pensar na administração pública e dos serviços prestados (Ormond, D. e Löffler, E., 1999:3).
Durante esta crise tornou-se percetível que o modelo de gestão em vigor, Welfare State, não só tinha contribuído, em parte, para esta crise com o aumento da despesa no setor público, mas também não conseguia dar resposta aos desafios que se impunham (Rodrigues, M. e Araújo, J., 2006:2).
Neste sentido, emergiu no início da década de 80 um novo modelo de gestão que procurava introduzir no setor público mais eficiência, competitividade e qualidade que permitisse responder aos desafios que se impunham.
Este novo modelo, denominado Nova Gestão Pública, rapidamente tornou-se uma reforma global. Diversos países ocidentais importaram este modelo como forma de modernizar o seu setor público e minimizar as consequências advindas da crise dos anos 70 (Rodrigues, M. e Araújo, J., 2006:3).
De uma forma geral, este modelo pretendia implementar no setor público técnicas e estratégias utilizadas no setor privado, com vista à obtenção de maiores ganhos de eficiência, qualidade e competitividade (Ormond, D. e Löffler, E., 1999:4).
Segundo Pollit os principais pressupostos da Nova Gestão Pública são a ênfase na performance, principalmente através da medição dos outputs; a preferência por uma estrutura “lean, flat, small, specialized” em detrimento de uma estrutura ampla e multifuncional; a substituição dos contratos que suportam as relações hierárquicas como o principal instrumento de coordenação; a introdução de mecanismos de mercado no setor público incluindo concursos competitivos e tabelas de classificação e renumeração relacionadas com o desempenho; encarar os utentes como “clientes” e implementar técnicas de melhoria da qualidade, como por exemplo a TQM14 (Pollitt, C., 2007:8). A estes princípios, Miguel Rodrigues e Joaquim Araújo acrescentam o facto de a Nova Gestão Pública pretender abrir a Administração Pública à sociedade, tornando-a mais transparente e idónea, evitando o desperdício e a corrupção (Rodrigues, M. e Araújo, J., 2005:2).
Tabela 1 – O Modelo Burocrático e a Nova Gestão Pública
Modelo Burocrático Nova Gestão Pública
Ênfase no cumprimento das regras Foco na Eficiência
14
Total Quality Management é “a filosofia de negócio sistematizada, orientada para resultados, cuja obtenção baseia-se na
busca permanente da satisfação do cliente, com desempenho superior ao da concorrência, no foco nos processos decorrente do constante alinhamento destes às necessidades mutáveis e evolutivas dos clientes e com o envolvimento de todos os colaboradores do empreendimento, tanto internos como externos, sendo que a promoção, evolução e melhoria desta filosofia é responsabilidade indelegável do dirigente máximo da organização” (Fernandes, A. e Neto, P., 1996: 176 - 177).
Ambiente de Monopólio Mercado
Estruturas Hierárquicas Estruturas flexíveis – orientadas para o cliente
Foco na estabilidade Ênfase na inovação e adaptação
Pouca Competitividade Ambiente Competitivo
Foco na Política Foco na produção de serviços públicos
Fonte: Adaptado Rodrigues, M. e Araújo, J. 2006
Segundo José Rocha o pressuposto fundamental da Nova Gestão Pública é a primazia do mercado, pois segundo este modelo tudo o que pertence ao setor público é ineficiente e como tal é necessário introduzir alguma competitividade neste setor para que alcance os níveis de eficiência e qualidade que seriam esperados no setor privado (Rocha, J., 2009:62). Contudo, a implementação de técnicas privadas por si só é insuficiente se o comportamento passivo dos cidadãos permanecer. Assim deve existir uma rutura com alguns aspetos da cultura tradicional uma vez que “é necessário convencer os cidadãos de que são predominantemente consumidores dos serviços públicos pelo que esta mudança supõe a alteração da cultura política, assim como da cultura administrativa dos funcionários” (Rocha, J., 2009:62).
Este modelo tem também como pressuposto a reformulação das estruturas organizativas uma vez que na generalidade das sociedades contemporâneas apercebe-se que a centralização da Administração Pública não consegue satisfazer atualmente as necessidades dos seus cidadãos (Ormond, D. e Löffler, E., 1999:7). Por um lado, esta reforma tem centrado esforços na devolução da autoridade dos serviços centrais para os serviços locais (descentralização, devolução de poderes) uma vez que se considera que a flexibilidade de gestão é um meio de se alcançar a consolidação fiscal a longo prazo (Ormond, D. e Löffler, E., 1999:7). Este pressuposto tem sido sustentado por três argumentos: num primeiro plano acredita-se que a devolução e descentralização de competências podem resultar num potencial aumento da capacidade de resposta dos serviços públicos face às necessidades dos cidadãos; em segundo lugar as vantagens no nível da informação aumentam a eficiência administrativa e em terceiro lugar a inovação vê-se facilitada ao nível local (Ormond, D. e Löffler, E., 1999:7). Esta descentralização poderá resultar numa maior transparência na relação custo/benefício e numa maior responsabilização uma vez que a fragmentação das estruturas permite identificar de forma clara a ações implementadas, os seus custos e os seus responsáveis (Rodrigues, M. e Araújo, J., 2005:3). Por outro lado, as estruturas hierárquicas definidas por Webber são substituídas por “agências” (Rocha, J., 2009:62). Estas agências são unidades executivas que prestam um serviço ao governo, podendo abranger grandes áreas dos serviços públicos (Rocha, J., 2009:62). Esta
“nova” estrutura organizativa permite fragmentar os serviços públicos “fazendo-os competir entre si e controlando a sua atividade através dos resultados” (Rocha, J., 2009:62). Neste seguimento, a Nova Gestão Pública transforma a “composição da Administração Pública”, promovendo a fragmentação, a autonomização e a separação de tarefas, resultando num Governo Central maioritariamente financiador e decisor das Políticas Públicas e as estruturas administrativas como unidades produtivas (Rodrigues, M. e Araújo, J., 2005:3).
Esta flexibilidade nas estruturas organizativas permite uma maior capacidade de controlo no desempenho quer da unidade organizacional quer do seu gestor e colaboradores (Rodrigues, M. e Araújo, J., 2005:3). Assim, a Nova Gestão Pública veio implementar no serviço público a preocupação com a qualidade do serviço e com a satisfação dos seus “clientes”. Este modelo “insiste na adoção de novos processos de controlo dos serviços públicos” (Rocha, J., 2009:63). Todo este modelo pressupõe uma cultura de avaliação e qualidade em que ao concentrar “as atividades nucleares e ao definir indicadores de desempenho, os objetivos tornam-se mais fáceis de identificar, agir e prosseguir” (Rodrigues, M. e Araújo, J., 2005:3). Porém esta preocupação com a qualidade não coincide com os objetivos do setor privado uma vez que o objetivo não está centrado no lucro mas sim na medição da eficiência, eficácia e qualidade do serviço público. Por outro lado, mesmo dentro do serviço público esta medição torna-se um pouco subjetiva uma vez que o objetivo da performance difere de país para país15 (Rocha, J., 2009:63). Porém, a formulação e implementação de indicadores de desempenho impõe uma alteração na cultura organizacional uma vez que obrigam à definição clara dos objetivos, alterações institucionais e criação de sistemas de informação de desempenho (Rocha, J., 2009:63). Estas imposições podem ser benéficas uma vez que facilitam a verificação dos desvios organizacionais permitindo uma atuação mais rápida e eficiente, através da adoção de planos de ação que corrijam os desvios cometidos (Rodrigues, M. e Araújo, J., 2005:3).
Este novo modelo não só veio revolucionar a forma como a Administração Pública se relaciona com os cidadãos uma vez que se pretende dar resposta às suas necessidades de forma rápida e eficiente, mas também veio redefinir o papel do Estado enquanto financiador e decisor das políticas públicas evidenciando a descentralização como forma de alcançar uma governação mais transparente, eficiente e de maior qualidade.