A nova lógica de ação do Estado para as políticas educacionais

A discussão acerca das políticas públicas nos remete à necessidade de analisar como estas emergem na história da sociedade, o que as caracteriza enquanto públicas e de responsabilidade do Estado e que determinações são impostas a sua efetivação. Esses elementos compõem uma complexa rede de relações que configuram a forma como as políticas são instituídas e operacionalizadas em um determinado momento histórico. A definição e o desenvolvimento de uma política pública13 de educação são conduzidos por um processo que se consubstancia numa realidade determinada, resultando de uma política social articulada com a sociedade. A política educacional, como política social, é fruto da sociedade, que, nas suas representações, contém um conjunto de elementos, por vezes, contraditórios, mas que, de modo geral, responde ao ritmo e direção imprimidos pelo processo produtivo. Neves, ao discutir essa temática, apresenta o seguinte entendimento:

As políticas sociais têm sua gênese e dinâmica determinadas pelas mudanças qualitativas ocorridas na organização da produção e nas relações de poder que impulsionaram a redefinição das estratégias econômicas e político-sociais do Estado nas sociedades capitalistas no final do século passado (NEVES, 1994, p. 11-12).

Nesse cenário, a política educacional no Brasil, na atualidade, integra um projeto maior para a América Latina, que visa tornar mais eficiente os sistemas educacionais;

13 _{Para Gonçalves (2002, p. 1) as definições de políticas públicas concebem o Estado como um agente central de}

considerados estratégicos para a inserção desses países no mundo competitivo e globalizado. O projeto educacional desses países está atrelado aos interesses da globalização, da reorganização das formas do Estado e do protagonismo de agências internacionais ligadas ao campo da educação, ainda que se perceba certa autonomia local que visa atender às demandas mais urgentes.14

A educação, no contexto liberal, tem-se colocado a serviço da classe interessada na manutenção da ordem social vigente, na medida em que trabalha para a conservação do status quo dessa elite, exercendo, assim, função conservadora. Porém, essa função não é inerente a ela, mas produto dos condicionantes socioeconômicos que consubstanciaram o seu surgimento em meio à sociedade capitalista.

Para o pensamento marxista, a educação e a escola no Estado capitalista têm uma estrutura de classe e integram o aparelho ideológico do estado, contribuindo, dessa forma, para a hegemonia burguesa. Gramsci (1971, p.5) afirma que o sistema educacional produz intelectuais que dão à burguesia “homogeneidade e uma consciência de sua própria função, não somente quanto ao aspecto econômico, mas também nos campos político e social”. Dessa forma, o conteúdo ensinado nas escolas e as relações professor/aluno são decisivos para a manutenção da classe dominante e manutenção das relações de poder. Todavia ela poderá apresentar-se articulada com a conservação, tanto quanto com a superação de determinada ordem social. Assim, a educação sob o ponto de vista contra – hegemônico é um fenômeno amplo, que deverá captar as múltiplas determinações das relações problemáticas entre educação e a política. A educação cumpre um papel contraditório, pois o conhecimento, como instrumento intelectual, transmitido nas escolas com o propósito de legitimar a sociedade burguesa, serve, também, para os indivíduos perceberem, com mais clareza e objetividade, as contradições do sistema capitalista. A escola, então, é espaço da imprevisibilidade dos resultados, pois, por mais forte que seja a inculcação ideológica e política, ela não é capaz de eliminar as contradições e os interesses antagônicos que permeiam as relações sociais numa sociedade de classes.

As políticas educacionais constituem-se em mais um mecanismo de recomposição das aspirações capitalista. Nesse sentido, Frigotto (1995, p.30) entende que: “A educação e a formação humana terão como sujeito definidor as necessidades, as demandas ao processo de

14 _{Rodríguez (1999, p. 4) aborda a questão das relações entre as políticas das organizações intergovernamentais e}

os assuntos internos dos Estados, aí inclusas as políticas públicas. A autonomia do Estado sofre limitações de ordem prática a partir da influência dos órgãos internacionais pela adesão progressiva de normas e políticas negociadas e consensuais no âmbito das Organizações Intergovernamentais (OIGs), e pela aceitação de modalidades de ingerência, em graus diversos, exercidas por algumas OIGs.

acumulação de capital, sob as diferentes formas históricas de sociabilidade.” Evidenciamos que a relação entre o Estado, as políticas educacionais e o modo de produção, não são neutras, elas expressam, sempre, a grande influência que exerce o sistema capitalista na definição de um tipo de educação necessária ao processo produtivo que, atualmente, sofre as influências das mudanças ocorridas na geopolítica global.

A reforma da educação assume relevância atrelada ao movimento mundial de reforma do Estado. Os problemas educacionais tais como: a baixa qualidade do ensino, a escassez de recursos financeiros, inadequada formação de professores, no âmbito da reforma, ganham notoriedade e são constantes os argumentos de que a baixa qualidade na educação é um risco para o país na medida em que a mão de obra qualificada é fator preponderante para o desenvolvimento e competitividade econômica.

Temas como descentralização, autonomia das escolas, parcerias público/privado, avaliação de resultados, municipalização, passaram a dominar a agenda das políticas educacionais. Essas alterações substanciais, no campo educacional, foram legalizadas por Leis e Decretos que possibilitaram a desregulamentação do que estava instituído, criando novos aparatos jurídicos para as instituições educativas viabilizando, assim, os processos de regulação, gestão e privatização da educação.

Gajardo (1999) esquematiza os pontos fortes que orientaram as políticas educacionais na década de 1990, entre eles: a gestão, a equidade, a qualidade, o aperfeiçoamento docente e o financiamento. De uma forma ou de outra, os programas e projetos implementados, nos anos 1990, apresentaram estratégias que privilegiam esses pontos, procurando garantir as metas da reforma: igualdade de resultados, a avaliação, a descentralização. As consequências da economia de mercado alcançaram e determinaram as esferas sociais e as reformas educacionais. Delimitaram novos papéis para os distintos atores educativos, e novas formas de socialização e novas relações sociais ancoradas em critérios fundados em práticas competitivas, individualistas, privatizantes e mercadológicas.

As estratégias para modernizar a educação brasileira, traduzidas nos acordos internacionais de cooperação técnica e financeira do Banco Mundial (BM) com o Brasil foram determinando as políticas e programas que passam a conceber a educação e sua reforma como política de Estado. Prioriza-se a qualidade na educação, a eficiência na gestão dos recursos.

Os mecanismos de influência do BM chagavam às orientações das políticas educacionais sempre em complementaridade às orientações macro-econômicas estabelecidas pelo Brasil nos seus acordos com o FMI. [...] as orientações do BM na educação, focalizavam os recursos no ensino fundamental, preocupavam-se mais com a eficácia do sistema do que com o aumento dos gastos, operando sob a lógica do custo – benefício. [...] o interesse em fazer da reforma educacional um braço das reformas mais gerais do Estado na lógica neoliberal. O que pode ser verificado nas orientações da reforma educativa ocorrida nos anos 1990 no Brasil, não só pela focalização dos gastos sociais, mas também pela descentralização (municipalização) e pela privatização, que no caso brasileiro se traduzia na criação de um mercado de consumo de serviços educacionais (HADDAD, 2008, p. 11).

No governo de Fernando Henrique Cardoso – FHC, tendo como referência as novas mudanças da gestão pública, implanta-se um novo paradigma organizacional de gestão da educação pública, que tem, como uma das suas principais diretrizes, o programa de descentralização dos aparelhos de gestão dos sistemas educativos, enquanto instrumento de modernização gerencial do gestio público adotado. Promotora da municipalização e valorização do ensino fundamental, a descentralização seria fator de maior aproximação do conteúdo escolar às culturas locais.

Sob o signo da reforma, são aprovadas as leis - a Emenda Constitucional nº 14 de 12/9/96 referente ao financiamento do ensino fundamental e a Lei nº 9.424, de 20/12/96 dela resultante o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério – Fundef; a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB - nº 9.394, de 20/12/96. As reformas educacionais, a partir da LDB 9.394/96, vão se aprofundando e dando origem a parâmetros, e a diretrizes curriculares formuladas conforme as mudanças ocorridas, evidenciando, assim, o direcionamento das políticas sob a égide do Estado. No Brasil, os principais objetivos da reforma são: reorganização institucional e descentralização da gestão; fortalecimento da autonomia das escolas (curricular, pedagógica, financeira); melhoria da qualidade e equidade (programas focando material, equipamento e infra- estrutura); reformas curriculares; valorização e aperfeiçoamento da função docente; ampliação dos investimentos na educação.

Para a consecução desses objetivos, o Executivo federal normatiza a redefinição de responsabilidades em termos de ensino, criando mecanismos de controle de qualidade, de avaliação e de definição de padrões curriculares. Nesse sentido, segundo Oliveira (2000, p. 81).

Entre os temas difundidos ganham força expressões e termos como “autonomia”, “participação”, “controle da comunidade”, “novo padrão de gestão”, “racionalidade administrativa”, “repasse direto de recursos para a escola”, “indução ao estabelecimento de parcerias” e “municipalização”. [...], na centralização, estão os termos “difusão de uma cultura de avaliação”, “padrão de qualidade”, “avaliação de sistema” e “competição”.

Parte dos fundamentos da reforma do Estado está submetida aos argumentos de que a implementação de um programa de descentralização das políticas sociais (transferindo para os Estados e municípios parte das funções de gestão das políticas sociais) garantiria a autonomia dos governos locais e escolas, promovendo maior eficiência e democratização do sistema. Maximizando a eficiência do sistema pelo gerenciamento do recurso público em que as decisões localizam-se nos diferentes níveis. Essa reforma buscou dimensionar, com mais clareza, a polarização entre centralização e descentralização, “ao mesmo tempo em que se descentraliza a gestão e o financiamento, centraliza-se o processo de avaliação e controle do sistema” (OLIVEIRA, 2000, p. 77).

Instrumento de modernização da gestão pública, a descentralização é vista como meio de promoção da eficiência e eficácia dos serviços, poderosa medida para corrigir as desigualdades educacionais por meio da alocação otimizada dos gastos públicos. A descentralização é redefinida e adquire as características: descentralização política, administrativa, objetivos mensurados e avaliados pelo poder central para controle de resultados e o atendimento do cidadão-cliente. A gestão escolar e todo o processo pedagógico ficam, assim, submetidos ao modelo gerencial em conformidade com as prescrições das agências internacionais de cooperação e financiamento.

As estratégias políticas reordenadas pelas formas de descentralização vão do economicismo-instrumental a postulados democráticos implicando novas formas de definição e articulação entre a esfera central para as locais com influências nos padrões de sociedade e de políticas sociais.

A descentralização das responsabilidades não foi acompanhada pela descentralização de recursos. O governo federal substituiu vários impostos pertencentes aos Estados e municípios por contribuições, provocando o seu endividamento portanto, limitando a autonomia que o processo de descentralização poderia ter como resultado.

No âmbito do crescente processo de descentralização, destacamos a municipalização do ensino fundamental como uma das dimensões que regem as políticas educacionais. Com a municipalização do ensino, ocorreu uma significativa redistribuição das matrículas dos

governos municipais com base nas orientações neoliberais, com o objetivo de redução do Estado.

A redefinição da alocação dos recursos para a educação básica; a implantação de um sistema de avaliação de desempenho concorrencial e a implementação de programas compensatórios, a formação em serviço, privatização da educação formam o pacote dessa cultura reformista que se instala fundada no epistêmico, no cognitivo e no neopragmatismo que leva a aprendizagem como tema central (SILVA JUNIOR, 2002).

A preocupação com padrões de aprendizagem inaugura um sistema nacional de avaliação que envolve várias modalidades de aferição de resultados escolares, assim como o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica – SAEB; Exame Nacional do Ensino Médio - ENEM; o Exame Nacional de Cursos - ENC. Com isso, dissemina-se uma cultura de avaliação na medida em que são centralizados os mecanismos de avaliação. A expectativa era de que a divulgação dos resultados obtidos pelos sistemas e pelas escolas conduzisse à melhoria de qualidade na educação. Para os reformistas, as avaliações teriam o poder de encaminhar o aperfeiçoamento só por existirem. Nesse contexto, maiores exigências são feitas aos professores. Manifestações nesse sentido estão localizadas na legislação atual, na LDB nº 9.394/96 que trata da valorização dos profissionais da educação e afere à avaliação do desempenho um critério de progressão funcional. As Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação de Professores da Educação Básica (Parecer CNE/CP nº 009/2001) têm na avaliação, um dos princípios orientadores para uma reforma de formação de professores.

No que se refere às mudanças nos currículos, Parâmetros Curriculares Nacionais - PCNs são definidos para todos os níveis do ensino. Valorizam-se os conteúdos na medida em que eles podem assumir um papel homogeneizador da reforma como também um papel ideológico conforme já explicitado neste trabalho. O impacto dessas medidas sobre o cotidiano da escola pode não ser o esperado visto que os professores e alunos têm sido os mais afetados por propostas malogradas que não chegam a considerar os sujeitos que fazem a escola, tampouco o processo de ensino e aprendizagem.

O governo de Fernando Henrique Cardoso (1996) foi “generoso” em criar programas federais que procuraram, através de ações supletivas e redistributivas da União, prestar assistência técnica e financeira aos municípios e escolas. Dentre esses programas, destacamos o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental – Fundef, instituído pela Emenda Constitucional nº 14, de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei nº 9.424/96. O objetivo do Fundo era assegurar um valor mínimo por aluno que garantisse o padrão de qualidade e corrigisse as desigualdades na forma de remuneração dos sistemas públicos

municipais de educação. Assim, estabelece que, no mínimo, 60% dos recursos anuais creditados devem ser aplicados na remuneração do magistério.

É verdade que o Fundef representa uma iniciativa positivamente inovadora, por ter promovido uma subvinculação específica de recursos, constitucionalmente vinculados, para o nível obrigatório de ensino. Alem disso, imprimiu um caráter redistributivo a esses recursos, o que beneficiou os municípios mais pobres e neles melhorou as condições salariais dos docentes. Por isso, constitui um dos programas que têm tido ampla aceitação por grande parte das municipalidades (AZEVEDO, 2002, p. 62).

No aspecto da municipalização, reconhecemos que o sucesso de determinados programas resultam do grau de articulação social e política estabelecido entre instâncias centrais e locais. Não obstante os relativos sucessos de tais programas, têm sido pouco eficazes na contribuição para a realização da democratização da gestão [...] “também tem se constituído em fontes de problemas quando a meta é a universalização da educação fundamental com qualidade”(AZEVEDO, 2002, p. 62).

Com o término do governo de FHC, esperávamos uma nova agenda para as políticas públicas educacionais. Considerando-se os embates entre os educadores e o Governo FHC, cuja orientação de política educacional não abarcava as principais aspirações dos educadores, e levando em consideração que o movimento dos educadores tendia a encontrar no Partido dos Trabalhadores – PT um refúgio seguro para suas reivindicações, deslumbrava-se a esperança de que a chegada de Lula ao poder inauguraria uma nova era para a educação no país.

Porém, os primeiros passos do Governo Lula foram mostrando a opção pela continuidade e aprofundamento do modelo neoliberal do governo anterior. Em consonância com essa opinião, Saviani (2007) observa que, em linhas gerais, e no que se refere às questões de fundo, a orientação política do governo anterior foram mantidas, não se identificando, pois, rupturas, também, na política educacional. Entretanto, novas medidas foram conduzidas implicando modificações em relação ao que já estava estabelecido no Governo FHC e, também, mudanças em determinados aspectos da regulamentação da LDB, entre elas, a Lei nº 10.861, de 14 de abril de 2004, que criou os Sinaes e o Enade e a sua regulamentação pelo Decreto nº 5.773, de 9 de maio de 2006; a Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005, que criou o ProUni e sua regulamentação pelo Decreto nº 5.493, de 18 de julho de 2005.

A Lei nº 10.861/2004 redefine as ações da União no que se refere às atribuições e prerrogativas de avaliar o ensino em todos os seus graus e modalidades. No caso específico dessa legislação, ela faz alusão especialmente à educação superior e para efetuá-la criou, no MEC, a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior - Conaes. Ao Sinaes, foi imputada a função de promover a avaliação das instituições, dos cursos e do desempenho dos estudantes em nível superior. Quanto ao Enade, este veio substituir o “provão”. Ao Inep, foi atribuída a avaliação das instituições como dos cursos e do desempenho dos estudantes.

O Decreto nº 5.773/2006 dá cumprimento ao artigo 14, da Lei nº 10.861 que atribuía ao ministro da Educação a incumbência de regulamentar o processo de avaliação do Sinaes. Tal decreto traz como ementa: “Dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e sequenciais no sistema federal de ensino;” regulando de forma detalhada as várias faces do papel da União relativas à organização da educação nacional.

Outra proposição do Governo Lula, no âmbito do ensino superior, foi a criação do ProUni, programa destinado à concessão de bolsas de estudo para aqueles não portadores de diploma em nível superior terem acesso aos cursos em instituições de ensino superior particulares. A Lei que instituiu o ProUni estabelece três modalidades de bolsa: bolsa integral, bolsa parcial de 50%, e bolsa parcial de 25%. Esses dispositivos de “mudanças” não chegaram a “perturbar” o cerne da política educacional do Governo FHC, que era ampliar a participação das instituições privadas na oferta de vagas para aumentar o número de estudantes em nível superior no Brasil, reduzindo, assim, o déficit (SAVIANI, 2007).

No primeiro mandato do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, observamos a relevância voltada para o entendimento da educação como serviço não exclusivo do Estado, manifestada por meio de uma série de medidas adotadas pelo governo como o corte de recursos públicos para as políticas sociais, e, em particular, para a educação. Assim, o investimento em educação manteve-se abaixo dos 4% do PIB enquanto o superávit primário ficou acima desse percentual. A verdade é que o sistema educacional público precisa ser expandido, mas, devido ao gradativo afastamento do Estado do financiamento público, essa possibilidade fica cada vez mais remota visto que as verbas públicas para a educação ficam abaixo do necessário. Precisamos elevar o montante do financiamento para níveis mais próximos aos internacionais, o que significaria 7% e 8% do PIB.

Quanto à educação Básica no primeiro mandato de Lula, as iniciativas tomadas, em 19 de dezembro de 2006, estão relacionadas à Emenda Constitucional nº 53, que substituiu o

Fundef pelo Fundeb, regulamentada pela Medida Provisória nº 339, de 29 de dezembro de 2006.

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação - Fundeb destina-se a toda a educação básica, à sua manutenção e ao desenvolvimento e à remuneração condigna dos profissionais da educação. Tal Fundo terá vigência de 14 anos, e a distribuição dos recursos é semelhante ao que foi utilizado pelo Fundef, tendo sido acrescentados alguns impostos que não faziam parte do Fundef, (IPVA, ITR, ITCM, a dívida ativa de impostos suas multas e juros de mora). Estima-se que, com essas novas vinculações, se alcance a cifra de R$ 55,2 bilhões no quarto ano do Fundeb, com acréscimo na ordem de 55% até sua vigência integral. O Fundeb pode significar avanços (inclusão da educação infantil, educação de jovens e adultos (EJA) e ensino médio) em comparação ao antigo modelo mas não significa a resolução da crise do financiamento da educação. É ponto pacífico entre os que se dedicam a estudar o financiamento da educação no Brasil, a ideia de que os investimentos são escassos e que o Fundo não considera o custo- aluno-qualidade, portanto, incapaz de reduzir as diferenças educacionais entre as regiões do país. Logo,

[...] não teriam força para alterar o status quo vigente. Ou seja: a ampliação dos recursos permitirá atender a um número maior de alunos, porém em condições não muito menos precárias do que as atuais, isto é, com professores em regime de hora – aula; com classes numerosas; e sendo obrigados a ministrar grande número de aulas semanais para compensar os baixos salários que ainda vigoram aos estados e municípios. Calculado pela nova metodologia do IBGE, o PIB brasileiro em 2006 foi de 2 trilhões e 322 bilhões de reais. Isso significa que, levando-se em conta a informação do próprio MEC de que o Brasil gasta em educação atualmente, 4,3% do PIB, os gastos para 2007 deveriam ser da ordem de 99 bilhões e 846 milhões de