A “Nova República” e os antecedentes neoliberais

Na intitulada Nova República, o governo Sarney recebe, por herança do governo militar, um Estado endividado, com conflitos sociais em ebulição, posto que o movimento das “diretas já” havia sido enfraquecido pela eleição de Tancredo Neves pelo colégio eleitoral. Algumas medidas foram tomadas para que se evitasse a radicalização do processo político. O fortalecimento das esferas estaduais, por conta da eleição dos governadores e o fortalecimento político destes, uniram-se à organização social, que vinha numa crescente

onda de críticas ao governo centralista e hierárquico dos militares. Nesse contexto, a descentralização aparece como “bandeira”, reclamando mais participação e controle social.

Almeida (1995) aponta ainda, em seus estudos, os marcos históricos da mudança do arranjo federativo que se estabelece no Brasil nos anos 1980, que tem por característica o fortalecimento das instâncias subnacionais. O poder desloca-se do centro – governo federal – para os Estados após a Constituição Federalde 1988.

Isto se deu pelo fortalecimento político dos governadores de oposição (via eleição direta), bem como pela organização da sociedade civil, que pressionou as mudanças no pacto federativo. A constituinte federal de 1988 se concretizou na principal disputa nos anos 1980 e a Assembléia Nacional Constituinte foi um grande palco onde se confrontavam diversos interesses. Nas palavras de Behring, (2003, p. 143),

a Constituinte foi um processo duro de mobilizações e contra-mobilizações de projetos e interesses mais específicos, configurando campos definidos de forças. O texto constitucional refletiu a disputa hegemônica, contemplando avanços de alguns aspectos, a exemplo dos direitos sociais, humanos e políticos.

Após a constituição de 1988, a Federação brasileira apresenta um acentuado grau de descentralização, seja do ponto de vista de repartição das receitas, seja na perspectiva de realização dos gastos, conforme apontam Oliveira e Biasoto Jr. (1999). A Constituição ampliou e consolidou um processo, iniciado ao final da década de 1970, de esvaziamento financeiro do governo federal e rápido fortalecimento das finanças dos estados e, principalmente, dos municípios.

Mesmo tendo esse alto grau de descentralização desordenada, a Constituição Federal não deixa bem claro os papéis das instâncias federativas, o que ocasiona uma dificuldade na condução das políticas sociais. A falta de um centro coordenador evidenciou a confusão na condução dessas políticas.

Segundo Almeida (1995, p. 93),

a carta constitucional não definiu com clareza uma hierarquia de competências dentro da federação. Ao contrário, estipulou cerca de trinta funções concorrentes entre a União, estados e municípios, boa parte delas na área social. Nessas

circunstâncias, a definição de atribuições específicas na área de cooperação só pode resultar de políticas governamentais.

Portanto,

os Estados e municípios não são capazes de definir com clareza seus papéis quando a lei estabeleceu competências concorrentes e resistentes, de forma crescente, a assumir funções que o novo modelo lhes atribui, em que pese a transferência de recursos promovida pela Constituição de 1988 (Almeida, 1995, p. 94).

Segundo Behring (2003), os que apostaram na constituinte, como possibilidade de resolução para os problemas brasileiros, tiveram, como resposta, o que a autora toma emprestado de Nogueira, o que atribui como “hibridismo entre o velho e o novo” (Behring, 2003, p. 143). Na análise da autora, os estudiosos do assunto afirmam que “essa constituição não atendeu a nenhum dos grupos societais, ao afirmarem que, foi uma forma de ‘entrar no futuro com os olhos no passado’ ou ‘fazer história de costas para o futuro’”. (Behring, 2003, p. 143).

Toda essa disputa, somada aos efeitos desastrosos do governo militar, representara, segundo Soares (2002), o fim de um projeto político do Estado desenvolvimentista, em que se assentava no tripé Estado–capital estrangeiro–capital nacional, que permitia “movimentos de fuga para frente” (Soares, 2002, p.35), bem como abriram campo para instalação de novas teses hegemônicas monetaristas, que estavam em curso desde os anos 1970 nos países desenvolvidos, com a exceção do Chile, na América Latina, que, nesses anos, se rende definitivamente ao capital estrangeiro (Behring, 2003).

O governo Sarney, frente às amplas alianças que o elegeram, ao processo de mobilização social, ao fortalecimento dos governos estaduais, à constituinte e à pressão externa que se consubstanciou na disputa pela Lei da informática6, não consegue tirar do papel medidas de impacto na economia. Porém, muda seu discurso permeando-o de

6 _{Esta lei brasileira marcou a ingerência do FMI (Fundo Monetário Internacional) sobre os países devedores,}

tornando-se uma queda-de-braço entre o governo brasileiro e o FMI, para quem o governo brasileiro deveria se ajustar aos novos delineamentos da agenda internacional. Essa lei foi caracterizada pelo FMI como fortemente protecionista, o que colocava o Brasil na “contra-mão” das intenções do ajuste aos interesses do capital globalizado.

conceitos liberais após o fracasso do Plano cruzado. Sobre isso, afirma Behring (2003, p. 147):

Como se viu, o sentido neoliberal do ajuste estrutural capitalista dos anos 1990 foi sendo delineado na década anterior, na periferia do capital, de uma forma generalizada, e no Brasil em particular. Entre nós, contribuíram para assim os seguintes fracassos de planos de estabilização ortodoxos/heterodoxos que não enfrentaram devidamente o constrangimento externo e/ou aceitaram passivamente o papel de plataforma de exportações multinacionais americanas, européias e japonesas – o que está longe de ser um destino inexorável – ou depararam-se mesmo com limites estruturais, políticos e econômicos, na sua condução; a exaustão gerada pelo processo inflacionário; as dificuldades de investimento do setor público; e as tensões e paralisias geradas no interior do processo de democratização, no qual os conflitos entre classes e segmentos de classes não poderiam mais ser tratados diretamente de forma autoritária, obrigando as classes dominantes a uma certa concessão à democracia, distante de sua cultura política tradicional, portanto de difícil administração.

O Plano de governo Sarney fica, portanto, segundo Behring (2003), na promessa e passa a seu sucessor as condições favoráveis para mudanças mais radicais, que abrem as portas do país ao neoliberalismo.

O quadro de fortalecimento de recursos para os estados permanece inalterado até 1994, quando

o governo federal, que se manteve omisso durante as negociações para a elaboração do capítulo constitucional sobre o sistema tributário no Congresso constituinte, reagiu à perda de recursos que lhe havia sido imposta pelas alterações introduzidas neste capítulo, procurando compensá-las em três frentes: com a redução de seus gastos, via diminuição das transferências não-constitucionais – negociadas – para estados e municípios; com o estabelecimento de restrições creditícias para as esferas subnacionais, desonerando-se de alguns encargos financeiros; e com a criação (via eleição direta) de tributos e o aumento de alíquotas de impostos não sujeitos à partilha com as demais esferas governamentais (Oliveira & Biasoto Jr., 1999, p. 23).

Esses passos passam a dar início a uma nova organização tributária, que resguarda ao poder central fontes de recursos não distribuídos aos demais entes federados. Essa nova fase revela a disputa de poder entre o governo central e os demais estados, contrariando os acordos constitucionais.