A NOVA SUDENE: PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS

A nova experiência da SUDENE ganhou seus contornos iniciais em 31 de julho de 2003, quando o Projeto de Lei Complementar nº 76 (PLC nº 76), de iniciativa do Poder Executivo foi enviado ao Congresso Nacional. No entanto, a idéia de recriar o órgão começou a ser cogitada na

campanha presidencial de 2002, nas promessas dos então candidatos José Serra, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), e Luiz Inácio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT). O segundo, vencedor do pleito, cumpriu o compromisso firmado e propôs ao Congresso Nacional a recriação da autarquia.

Previamente à recriação do órgão, foi constituído o Grupo de Trabalho Interministerial para a Recriação da SUDENE (GTI-SUDENE), composto por especialistas sobre desenvolvimento regional e sobre o Nordeste, encarregado de definir as diretrizes para o ressurgimento do órgão. O GTI-SUDENE, como resultado final de seu trabalho, produziu um documento denominado Bases para a recriação da SUDENE: por uma política de desenvolvimento sustentável para o Nordeste, contendo as recomendações finais do grupo para a recriação da autarquia.

Simultaneamente aos trabalhos do referido grupo, foram realizados fóruns de discussão nos estados que formariam a área de atuação da nova SUDENE e também em outras regiões, onde a proposta de recriação do órgão foi discutida e sugestões foram incorporadas à proposta de recriação consubstanciada no documento do GTI-SUDENE. A versão final do documento foi apresentada em junho de 2003, a que se seguiu a elaboração e envio do PLC nº 76 ao Congresso Nacional.

Apesar da intenção inicial do Governo Federal de que o órgão iniciasse seus trabalhos ainda em 2003, o Projeto de Lei precisou tramitar mais de 3 anos pelas duas casas legislativas, até ser aprovado em 3 de janeiro de 2007, pelo presidente reeleito Lula, tornando-se a Lei Complementar Nº 125 (LC nº 125). Entretanto, este ato ainda não significou a recriação definitiva do órgão. Apenas com o decreto nº 6.219 da Presidência da República, de 4 de outubro de 2007, a SUDENE foi legalmente recriada, e a sua substituta, a ADENE, foi extinta.

O órgão foi recriado novamente na forma de uma autarquia administrativa e financeiramente autônoma, vinculada ao Ministério da Integração Nacional e com sede na capital pernambucana Recife, da mesma forma como na sua versão anterior. Sua área de atuação também se manteve inalterada, compreendendo os estados da região Nordeste mais partes dos estados de Minas Gerais e Espírito Santo.

Dentre as atribuições da nova SUDENE, estão a de definir os objetivos e metas econômicas e sociais que levem ao desenvolvimento sustentável da sua área de atuação; formular planos e propor diretrizes para o desenvolvimento do Nordeste de forma articulada com os planos nacionais, estaduais e locais; e a de estimular, por meio de incentivos e benefícios fiscais, os investimentos privados prioritários em sua área de atuação, considerando as definições do seu conselho deliberativo (BRASIL, 2008b).

Dentre os objetivos da nova SUDENE, aparece um conceito novo em relação a sua experiência anterior, que é o de desenvolvimento sustentável. O documento do GTI-SUDENE traz uma definição para ele (GTI-SUDENE , 2006):

A proposta, portanto, para o Nordeste, é a de uma nova política regional, comprometida com a construção do desenvolvimento sustentável. Ela objetiva a eficácia social como referencial finalista e critério valorativo da eficiência econômica, condição, por sua vez, da inserção ativa da base produtiva da Região na dinâmica dos mercados nacional e mundial. A busca principal não é por taxas crescentes de crescimento da produção (que deve ser vista como meio e não como um fim), mas pela geração, para milhões de nordestinos, de

oportunidades de inserção digna na vida produtiva, social, cultural e política

do País.

As receitas da SUDENE se originarão principalmente das dotações orçamentárias previstas no Orçamento Geral da União; das transferências do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), equivalentes a 2% do valor de cada liberação de seus recursos; da arrecadação de 1% de cada parcela de recursos liberados para reinvestimento; dos resultados de aplicação financeira de seus recursos, dentre outras fontes (BRASIL, 2008b).

A sua estrutura organizacional é composta pelos órgãos colegiados, que consistem no Conselho Deliberativo e na Diretoria Colegiada; pelos órgãos de assistência ao Superintendente, dentre os quais estão o Gabinete e as diversas assessorias específicas; pelos órgãos seccionais, onde se incluem a Procuradoria-geral, a Auditoria-geral, dentre outros; e dos órgãos específicos singulares, que são as diversas diretorias do órgão, que são as de planejamento e articulação de políticas, a de gestão de fundos e incentivos e de atração de investimentos e a diretoria de promoção do desenvolvimento sustentável. Por último, há ainda um órgão descentralizado, que é o escritório de representação em Brasília.

O Conselho Deliberativo, que nas duas experiências da SUDENE aparece como o grande fórum para a discussão dos rumos da ação do órgão, será nessa nova versão composto pelo Superintendente da SUDENE, pelos Governadores dos estados compreendidos na área de atuação do órgão (inclusive Minas Gerais e Espírito Santo); pelos Ministros de Estado da Integração Nacional (que deve ser o presidente do Conselho), da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, além de mais seis outros ministros de outras áreas que serão convidados pelo presidente do Conselho de acordo com a pauta a ser discutida; pelo presidente do BNB; por três prefeitos de municípios localizados na área de atuação do órgão; e por três representantes da classe dos trabalhadores e outros três da classe empresarial da área de atuação do órgão.

Preocupando-se com a questão da coordenação entre as ações dos diferentes órgãos federais na região nordestina, a LC nº 15 prevê a criação de duas entidades. A primeira é o Comitê Regional das Instituições Financeiras Federais, que promoverá a integração das ações de apoio financeiro aos projetos da região; e a segunda é o Comitê Regional de Articulação dos Órgãos e Entidades Federais, para integrar as ações dos demais órgãos federais presentes na região.49

A LC nº 15 define como instrumentos de ação da nova SUDENE o Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste (PDNE), o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), e uma série de incentivos fiscais.

O PDNE pode ser considerado o equivalente dos Planos Diretores da antiga SUDENE, e é onde o órgão estabelecerá os objetivos, metas, prioridades e diretrizes para proporcionar o desenvolvimento sustentável do Nordeste. Além disso, o PDNE especificará os programas, projetos e ações a serem implementados pelo Estado, com a participação da iniciativa privada, para o alcance dos objetivos definidos. Ele compreenderá o período de quatro anos, e deverá ser elaborado pela SUDENE, conjuntamente com os Ministérios setoriais e os órgãos e entidades

49 _{O Comitê Regional das Instituições Financeiras Federais será composto pelo Superintendente da Sudene e por}

representantes da administração superior do Banco do Brasil, do BNB, do BNDES e da Caixa Econômica Federal; já o Comitê Regional de Articulação dos Órgãos e Entidades Federais será composto pelo Superintendente da Sudene e por representantes do BNB, DNOCS, Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), CHESF, CODEVASF, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), Fundação Nacional de Saúde, Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), IBGE e Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras.

presentes em sua área de atuação, em articulação com os governos estaduais, resultando em uma minuta de projeto de lei, que posteriormente será encaminhado ao Congresso para aprovação.

Quanto ao FNE, trata-se de um fundo instituído pela Lei 7.827, de 27 de setembro de 1989, no intuito de promover programas de financiamento aos setores produtivos localizados na região Nordeste e nas partes dos estados de Minas Gerais e Espírito Santo compreendidas na área de atuação da SUDENE. O fundo tem prazos e encargos financeiros especiais que variam de acordo com a natureza da atividade a ser financiada. À SUDENE caberá estabelecer, anualmente, as diretrizes, prioridades e programas de financiamento do FNE, considerando o disposto no PDNE, além de apreciar e aprovar a proposta de aplicação dos recursos relativa aos programas de financiamento para o exercício seguinte, a ser encaminhada pelo BNB (BRASIL, 2008b).

Já o FDNE deverá ser o principal instrumento de atuação da nova SUDENE. Trata-se de um fundo de financiamento criado juntamente com a ADENE pela Medida Provisória nº 2.156-5, de 24 de agosto de 2001, e que com o fim da referida agência teve a sua gestão repassada a nova SUDENE. O FDNE tem como finalidade (BRASIL, 2008d):

assegurar recursos para a realização de investimentos, em sua área de atuação, em infra-estrutura e serviços públicos e em empreendimentos produtivos com grande capacidade germinativa de novos negócios e de novas atividades produtivas.

Cabe ao Conselho Deliberativo da SUDENE definir as prioridades de aplicação do Fundo, que é abastecido por recursos do Tesouro Nacional referentes às dotações que lhe são destinadas no orçamento anual; pelos resultados de aplicações financeiras à sua conta; pelos produtos da alienação de valores mobiliários, dividendos de ações e outros a ele vinculados; e pelas transferências financeiras de outros fundos.

Os recursos do FDNE são destinados a “empreendimentos de interesse de pessoas jurídicas que venham a ser implantados, ampliados, modernizados ou diversificados na área de atuação da SUDENE” (BRASIL, 2008a). Para fazer jus aos recursos do fundo, a pessoa jurídica deve apresentar primeiramente uma carta-consulta à SUDENE, onde se apresenta o objetivo do

empreendimento a ser implantado, atendendo as especificações definidas pelo órgão, que será apreciada quanto a sua adequação às diretrizes e prioridades definidas para a região.

Uma vez aprovada sua carta-consulta, a pessoa jurídica deve então apresentar o projeto definitivo à SUDENE, que também deve atender às especificações definidas pelo órgão. Nesta etapa, é realizada um exame preliminar do projeto, que não detectando impedimentos à sua aprovação é sucedida por uma análise técnica, econômica e financeira, além de uma análise de seu risco e dos riscos dos tomadores de recursos. Uma vez aprovado o projeto, a pessoa jurídica interessada deverá apresentar ao BNB, agente operador do fundo, os documentos exigidos para a celebração do contrato de financiamento.

A participação dos recursos do FDNE se resume a, no máximo, 60% do investimento total, limitada a 80% do investimento fixo. Além disso, existe uma exigência de participação mínima de recursos próprios no projeto, de 20% do valor total dos investimentos previstos, que devem ser depositados em conta no BNB.

Pode-se considerar o FDNE como o equivalente, nesta nova SUDENE, do mecanismo do 34/18 da antiga versão do órgão, não obstante a sistemática de funcionamento ser completamente distinta. O FDNE, como se percebe, não envolve necessariamente a dedução do imposto de renda, tratando-se de uma linha de financiamento com condições especiais para investimentos a serem realizados na área de atuação da SUDENE.

No entanto, por se tratar de fundo unicamente gerido pela SUDENE, cujas diretrizes de aplicação e exigências para participação são definidos pelo próprio órgão, o FDNE assume papel importante na sua atuação, o que o aproxima do papel que o 34/18 desempenhou para sua antiga versão.

A SUDENE ainda conta com instrumentos de incentivo fiscal para a consecução dos seus objetivos na região nordestina. As pessoas jurídicas titulares de projetos de implantação, modernização, ampliação ou diversificação de empreendimentos na área da SUDENE, protocolizados até 31 de dezembro de 2013, podem pleitear junto ao órgão a redução de 75% do

Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ), durante o período de dez anos. Além disso, empresas que mantenham empreendimentos em operação na área de atuação da SUDENE podem pleitear redução de 25% no IRPJ a vigorar até o final de 2008, e redução de 12,5% a partir de 2009 a vigorar até 2013.

Outro incentivo é a possibilidade de pessoas jurídicas presentes na área de atuação do órgão reinvestirem 30% do IRPJ devido, em projetos de modernização ou complementação de equipamento, até o ano de 2013, dentro da própria área. Neste caso, há a exigência de 50% do valor deduzido em recursos próprios que devem ser depositados no BNB.

Os demais incentivos não envolvem o IRPJ. Um deles é a isenção do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante - AFRMM e a isenção do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) nas operações de câmbio realizadas para pagamento de bens importados. O último incentivo fiscal beneficia as pessoas jurídicas com a depreciação acelerada incentivada de bens adquiridos, para efeito de cálculo do imposto sobre a renda, e com o desconto dos créditos da contribuição para o PIS/Pasep e da COFINS. Este último incentivo se aplica apenas àquelas empresas que já usufruem do benefício da redução de 75% do IRPJ.

Para que os projetos possam se beneficiar dos incentivos fiscais acima mencionados, além da obrigação de estarem localizados na área de atuação da SUDENE, eles precisam ser considerados prioritários para a região.

Desse modo, a nova versão da SUDENE aposta novamente no planejamento estratégico de longo prazo, no financiamento subsidiado e nos incentivos fiscais para cumprir o seu objetivo principal de desenvolver o Nordeste brasileiro. Mas, nessa nova experiência, a idéia de desenvolvimento subjacente à ação da SUDENE está alicerçada em conceitos distintos dos verificados na experiência anterior, e inclui premissas que ganharam importância nos últimos anos, como a questão da preservação ambiental, e dando ênfase maior à questão da inclusão social das populações nordestinas.

Contudo, a simples manifestação de objetivos e a intenção de alcançá-los não é suficiente para garantir que eles se cumpram integralmente. Os obstáculos e limitações produzidos pela realidade histórica em que se atua acabam por condicionar a ação. Foi assim com a antiga SUDENE e é inevitável que isto aconteça com a sua nova versão. A próxima seção será dedicada a identificar as possíveis limitações e, a partir delas, definir perspectivas para a ação futura da nova SUDENE.

5.3 PERSPECTIVAS PARA A NOVA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL: