A operação agrofantasma e as tentativas de desmonte do Programa de

No final do mês de setembro de 2013, a Polícia Federal realizou uma série de prisões a partir de ações supostamente ilegais na operacionalização do PAA. O nome dado pela polícia foi de “operação agrofantasma”, uma fiscalização que teve por objetivo averiguar eventuais irregularidades e desvios de recursos no PAA. A

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Assentados

condução da operação se deu em Bauru, no estado de São Paulo, no Mato Grosso do Sul (em Três Lagoas) e em quatorze municípios no Paraná.

A operação agrofantasma pode ser descrita como um momento de uma sequência de investigações no Programa de Aquisição de Alimentos. Antes dela, em 2010 e 2011, havia se dado, no município paranaense de Foz do Jordão, um procedimento similar à operação para observância de questões irregulares nesta política pública, denominada de “operação feira livre”³⁶. Neste município, um determinado agricultor realizou uma notícia-crime sobre a Associação de Produtores de Leite e suas irregularidades no PAA modalidade Compra com Doação Simultânea. A partir das investigações, o delegado da Polícia Federal de Guarapuava afirmou que a associação estava em um esquema de “formação de quadrilha” e “desvio de recursos”. Para ele, a Conab pagava por produtos fantasmas – ou seja, que nunca foram entregues. Ainda, o delegado chegou à conclusão de que havia um descompasso entre o peso dos alimentos de fato e a quantia paga pela Conab – um suposto esquema de superestimativa na pesagem dos víveres.

Nas investigações da Associação de Produtores de Leite de Foz do Jordão também se concluiu que alguns agricultores participantes do PAA não receberam o devido pagamento e que não participantes entregavam alimentos. Com isso, o delegado indiciou quatro integrantes da associação, acusando-os de falsidade ideológica, peculato-apropriação e emprego irregular de verbas públicas. O gerente de operações da Conab também foi indiciado, por favorecimento pessoal e prevaricação.

Na ocasião da “operação feira livre”, quatro membros da associação foram presos temporariamente. Todavia, uma questão fundamental neste caso é a constatação de que o agricultor denunciante tinha conflitos com um dos integrantes da associação, tratando-se de um embate partidário³⁷. A partir deste caso pontual em Foz do Jordão, o delegado da Polícia Federal de Guarapuava, Maurício de Brito Todeschini, resolveu por ampliar as investigações do PAA para outros municípios do estado do Paraná. Em seguida, o prefeito de Honório Serpa-PR também denunciou ações na modalidade CDS em seu município. No ano de 2012, então, foi aberto um

36 Para nossa apresentação dos eventos das operações “feira livre” e “agrofantasma”, Diorlei dos Santos, advogado do MST, contribuiu descrevendo fatos e fornecendo materiais tais como relatórios, ofícios e despachos.

37 O denunciante era presidente municipal do Partido Social Cristão (PSC) e um dos integrantes da associação pertencia ao Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB).

inquérito policial para averiguar irregularidades do PAA em Honório Serpa a partir da execução da Cooperativa de Desenvolvimento da Agricultura Familiar (CODESAFA).

O inquérito foi aberto pelo mesmo delegado da Polícia Federal de Guarapuava que investigou o PAA em Foz do Jordão. Todavia, o Ministério Público Federal (MPF) rapidamente opinou por arquivar este inquérito, devido à carência de indícios e provas das irregularidades. Porém, no mês de outubro de 2012, o mesmo delegado solicitou a reabertura deste inquérito policial, afirmando que possuía novas informações – decorrentes da quebra de sigilo telefônico de trabalhadores da Conab e de algumas associações e cooperativas no Paraná. Neste momento de ampliação das investigações, outras localidades foram inseridas no caso com a mesma finalidade: descobrimento de possíveis irregularidades e desvios de recursos na operacionalização do PAA.

Na ocasião de desarquivamento do inquérito e ampliação das investigações, a supervisão passou para o juízo da 13ª Vara de Curitiba sob a jurisdição do juiz Sergio Fernando Moro. À época de transferência do inquérito para Curitiba e com base na quebra dos sigilos telefônicos de integrantes da Conab, o delegado Todeschini afirmou a existência de uma organização criminosa no estado do Paraná cuja finalidade era o favorecimento das associações e cooperativas da agricultura camponesa a partir do desvio de recursos provenientes da Conab para o Programa de Aquisição de Alimentos. Quando do desarquivamento do inquérito, as investigações foram realizadas em quatorze municípios do Paraná, a saber: Irati, Rebouças, Teixeira Soares, Fernandes Pinheiro, Inácio Martins, Guarapuava, Foz do Jordão, Honório Serpa, Ponta Grossa, Querência do Norte, Pinhão, Candói, Itapejara D’Oeste e Goioxim.

Além disso, é possível verificar que foram apontados outros locais com suspeitas de irregularidades no PAA, todos também situados no Paraná. A investigação, portanto, apontou possíveis irregularidades para organizações da agricultura camponesa que participaram deste mercado institucional em Amaporã, Arapongas, Aricanduva, Barracão, Bituruna, Boa Esperança do Iguaçu, Castro, Cerro Azul, Chopinzinho, Colombo, Espigão Alto do Iguaçu, Foz do Iguaçu, Laranjeiras do Sul, Planaltina do Paraná, Quedas do Iguaçu, Realeza, Saudade do Iguaçu, Telêmaco Borba e Turvo. No quadro a seguir constam as informações dos municípios em que houve a investigação, bem como as associações e/ou

cooperativas que participavam do PAA e que tiveram a Cédula de Produto Rural (CPR) averiguada³⁸.

Quadro 8 - Associações e cooperativas investigadas na operação agrofantasma

CPR Associação/Cooperativa Município

41.1.0461-2010/2011 Associação dos Produtores de

Leite de Foz do Jordão Foz do Jordão

41.1.0614 (2011/2012) Central de Assoc. Rurais de

Guarapuava Guarapuava

41.1.0457 - 2010/2012 Assoc. dos Produtores de Leite

de Goioxim Goioxim

41.1.0611 (2011/2012) Coop. da Agr. Familiar

Integrada de Itapejara D’Oeste Itapejara D’Oeste 41.1.0322 – 2009/2010 e

41.1.0667-2012 Coop. de Comercialização e

Reforma Agrária Avante Ltda. Querência do Norte

38 A CPR é uma espécie de contrato entre a associação/cooperativa e a Companhia Nacional de Abastecimento. É o documento que formaliza as aquisições dos alimentos e autoriza o início das mesmas compras.

41.1.0660 - 2011/2012 Assoc. de Prod. Hortif. Do

Município de Ponta Grossa Ponta Grossa FONTE: MST (no prelo, 2015).

Mandados de condução coercitiva foram expedidos para servidores da Conab, visando obter informações destas ações no âmbito do PAA. Além disso, na operação foram realizadas 11 prisões – que duraram cerca de 40 a 60 dias no período do ocorrido – e 42 pessoas ainda respondem a processos de ação penal em liberdade. Nenhuma associação ou cooperativa sabia de fato que estavam sofrendo tais apurações.

No geral, a principal acusação feita pelo Ministério Público Federal era o crime de formação de quadrilha – artigo 288 do Código Penal – com a finalidade de lesar os cofres públicos da União. Tal suposto esquema, segundo o MPF, envolveria servidores da Conab de Brasília, de Curitiba e as associações e cooperativas da agricultura camponesa participantes do PAA. O MPF também acusou determinados integrantes das organizações fornecedoras de alimentos por falsificação de documento público³⁹ – artigo 297 do Código Penal – e falsidade ideológica – artigo 299 do Código Penal. Segundo este órgão, o desvio de recursos públicos se dava pela confusão instaurada no controle da entrega dos produtos: com isso também foi realizada acusação de estelionato majorado – artigo 171 do Código Penal. A adjetivação do ato majorado da acusação se justifica porque o ator prejudicado seria uma empresa pública – no caso, a Conab. Além disso, servidores desta instituição foram acusados por crimes funcionais.

Na conjuntura dos acontecimentos, o conjunto de organizações da agricultura camponesa afirmou que a questão não se tratava de realização de crimes prejudicando a empresa pública, na realidade refletia lacunas e problemas administrativos no seio do Programa de Aquisição de Alimentos. Portanto, o cenário da realização da operação agrofantasma aponta para uma fragilidade normativa e administrativa do PAA, conforme pontuado pelas cooperativas e associações camponesas, em que este foi utilizado como um instrumento para criminalizar

39 Os supostos documentos falsificados seriam os Termos de Recebimento e Aceitabilidade (TRA), que divergiriam dos alimentos entregues. O TRA é um documento que firma um acordo entre a organização fornecedora e a recebedora, em que ambas as partes estão cientes dos alimentos entregues e que estes estão em conformidade normativa. Atualmente, ele é o documento 8 do título 30 do Manual de Operações da Conab (MOC) na modalidade CDS.

determinados sujeitos, bem como para cercear e questionar o mercado institucional em apreço.

A partir de alguns tópicos, é possível debater sobre o que ocorria de fato nas operacionalizações das associações e cooperativas que vendiam os alimentos à Conab, e as acusações realizadas pelo Ministério Público Federal, que culminou na acusação de crimes as dinâmicas de troca de produtos e troca de agricultores.

Em primeiro lugar, há a questão da indicação do nome do(a) agricultor(a) na apresentação do projeto, com especificação dos produtos que iria entregar. Neste processo, foi constatada em diversas ocasiões uma demora para a Conab aprovar o projeto, em geral o período de aprovação era de quatro a seis meses, mas houve casos de até onze meses para que isso ocorresse. Tal atraso na aceitação dos projetos significa um desrespeito aos agricultores, pois neste intervalo de quatro, seis ou até onze meses entre o envio do projeto e sua aprovação, os produtos declarados a serem vendidos já seriam colhidos na horta dos agricultores, Ou seja, esta relação cooperativas-Conab revela uma incompatibilidade entre o calendário agrícola e o calendário normativo, em que o segundo fragmentou e desordenou toda a dinâmica da produção agrícola, comprometendo o conjunto do projeto⁴⁰.

Figura 6 – Mapa da abrangência espacial da operação agrofantasma (2013)

40 Em alguns casos houve inclusive desistência dos agricultores de vender seus alimentos ao PAA por conta do atraso excessivo da Conab para aprovar os projetos. Desistências por causa das mudanças nos preços de um mesmo item também foram marcantes.

Um segundo ponto fundamental para se entender as falhas administrativas do PAA é a sazonalidade agrícola. Boa parte da agricultura camponesa produz com a natureza, de acordo com suas dinâmicas e respeita as épocas de plantio e colheita de cada espécie específica. Se, no caso do PAA, o projeto demora a ser autorizado, é desencadeada uma relação de incompatibilidade na produção, pois com o atraso da aprovação do projeto pode passar a época de plantio de determinada cultura, que é bem delimitada, afetando a entrega planejada inicialmente e demandando uma troca de produtos⁴¹. O mesmo pode ser dito quando ocorrem casos de eventos meteorológicos e climáticos adversos que podem afetar a produção para o PAA, tais como fenômenos de excesso de chuvas, chuvas de granizo, geadas e períodos longos de seca. Estes fatos contribuem para que, eventualmente, não se atinja o volume de produção apresentado no início de elaboração do projeto. A sazonalidade agrícola e os eventos meteorológicos apontam para uma mudança urgente que facilite os mecanismos de troca de produtos, visando o cumprimento das questões normativas e administrativas do PAA e concomitantemente o respeito à forma camponesa de fazer agricultura, que envolve a quase totalidade dos participantes do referido mercado institucional.

A troca de produtos é um mecanismo possível de ser realizado no PAA, em específico na modalidade Compra Com Doação Simultânea, a partir de um documento específico cujo título é “Solicitação de Alterações”⁴². Este documento deveria ser preenchido com o produto declarado no projeto e o seu correspondente substituto, nos mesmos valores. Após isso, teria de ser entregue à Conab.

Entretanto, é sabido da demora por parte da burocracia da empresa pública e ocorriam atrasos deste órgão, conforme contam os beneficiários fornecedores do PAA. O longo período para autorizar a troca de produtos (que poderia durar até um mês) comprometia também a produção agrícola, pois dependendo do item, o seu caráter perecível poderia não permitir sua entrega.

Ou seja, em vista do extenso período da Conab autorizar a substituição, as associações e cooperativas começaram a trocar os produtos por conta própria. O principal argumento para isso era o tempo de durabilidade dos alimentos, sua

41 A troca de produtos é um procedimento realizado nos projetos do PAA. Consiste em alterar o item a ser entregue no decorrer destes, em que a partir do momento que a produção de determinado produto não será plenamente realizada, se faz necessária a troca deste por outro, nos mesmos valores.

42 Atualmente, este é o documento 12 que consta no título 30 do Manual de Operações da Conab (MOC), o qual se refere à modalidade Compra com Doação Simultânea.

natureza perecível. Se a troca não fosse realizada em um curto período de tempo, variando conforme o alimento, o alimento “passaria”. A troca de produtos ocorria, portanto, sem comunicação prévia à Conab, visando facilitar a dinâmica da entrega dos alimentos, considerando o tempo relativamente longo para a autorização por parte da empresa pública. Seria permitido falar em uma discordância às normas do PAA. Mas com o objetivo de facilitar a prestação de contas, relatórios e notas do produtor eram mantidos como estavam no momento do projeto. Foi a partir deste ponto que as investigações averiguaram que determinados agricultores estariam sendo pagos, mas sem entregar alimentos.

O delegado e o MPF ignoraram que havia a dinâmica de troca de produtos e de agricultores e que, portanto, sempre houve correspondência entre os valores.

Tomemos como referência um exemplo fictício. Um agricultor menciona, inicialmente, que irá entregar 200 kg de mandioca em seu projeto anual do PAA.

Todavia, em um determinado mês, o excesso de chuvas comprometeu o crescimento de sua plantação de mandioca e ele não conseguirá cumprir com a meta inicial dos 200 kg – hipoteticamente ele entregará apenas 150 kg de mandioca.

Portanto, cabe a ele realizar a substituição por outro alimento equivalente ao preço dos 50 kg restantes da mandioca. Em outro exemplo fictício, se o agricultor A desistir de participar do PAA, um agricultor B entrega os alimentos em seu lugar. Todavia, os valores para entrega permanecem os mesmos, não havendo nenhum desvio de recursos, pois a quantidade monetária é preservada, não se alterando. Estas questões refletem irregularidades no Programa que poderiam ser resolvidas com avisos prévios ou com outra forma de punição, tais como a aplicação de multas, mas não com o delito de prisão.

As mudanças dos itens e dos participantes fornecedores, que não foram comunicadas à Conab, foram qualificadas como desvio de recursos na execução do PAA, o que corresponde a uma ignorância do MPF sobre o funcionamento efetivo das associações e cooperativas nas entregas a este mercado.

Com a operação agrofantasma, se escancararam os obstáculos das normas para a execução do PAA, ou seja, ganhou destaque o fato de que um conjunto de entraves criou as condições para que o judiciário olhasse a partir da óptica da ilegalidade algumas formas de operacionalização do Programa. Para as associações, cooperativas e movimentos sociais do campo, não se trata de crimes e/ou culpabilização penal no que toca às dinâmicas investigadas, e sim problemas

administrativos do Programa de Aquisição de Alimentos. Uma evidência disso é o fato de que até os dias de hoje não foi provado o desvio de recursos em nenhum dos casos e agricultores já foram inocentados.

Uma das associações da agricultura camponesa mais atingida foi a Associação dos Grupos de Agricultura Ecológica São Francisco de Assis (ASSIS), que já atuou nos municípios de Irati, Teixeira Soares, Fernandes Pinheiro, Rebouças e Inácio Martins. A participação desta associação no PAA começou em 2003, ano em que o Programa foi implementado. Desde essa época a Assis (que foi fundada para operacionalizar os projetos deste mercado institucional) já entregava alimentos agroecológicos, prezando também pela diversidade dos mesmos. Segundo dois ex-presidentes da associação⁴³, a Assis representava um caso emblemático no Brasil, sendo um dos primeiros grupos a entregar produtos agroecológicos no PAA, contando com 40 famílias neste mercado em 2003.

No decorrer dos anos, a entidade ganhou relativo fortalecimento, com o aumento do número de associados e a quantidade de participantes no Programa de Aquisição de Alimentos. Em 2010, havia cerca de 120 famílias participando deste mercado, entregando alimentos certificados como orgânico-agroecológicos, enquanto que em 2013, ano em que a operação agrofantasma foi deflagrada, a Assis possuía 130 famílias associadas e participando do PAA. Três pessoas que trabalhavam na administração da associação ficaram presas durante 45 dias em Curitiba, como presos comuns, enquanto que outras quatro foram indiciadas e ainda respondem por processo. Na Assis, as acusações eram que documentos estavam sendo falsificados – as notas fiscais que a associação emitia – e que os trabalhadores da administração da Assis não estavam pagando os agricultores, ou seja, estariam supostamente desviando recursos do Programa.

É possível falar também que a operação optou por investigar a Assis devido ao seu fortalecimento paulatino no decorrer de uma década, em que aumentou expressivamente a quantidade de agricultores camponeses que vendiam seus alimentos por meio da aquisição pública do PAA. Um conjunto articulado de funcionários municipais, um delegado da Polícia Federal que já foi agrônomo e tem participação em uma empresa do ramo agroalimentar, determinados representantes políticos que são a favor do livre comércio e da intervenção mínima nos mercados

43 A partir de conversas que realizamos no dia 17/12/2015.

formou a articulação que demandou a auditoria e fiscalização no PAA, visando enfraquecê-lo a partir da operação mencionada. Trata-se, portanto, da formação de um grupo de indivíduos que anseiam questionar a validade e a consolidação do Programa de Aquisição de Alimentos. A operação agrofantasma representa um momento específico do conflituoso processo pela alocação de recursos e o jogo de influências na pauta da ação governamental. De igual modo, para as corporações este Programa significa possibilidades de redução de lucros, a partir da interferência governamental na dinâmica dos mercados, quando o PAA destina um público-alvo para a compra dos alimentos.

Figura 7 – Esquema ilustrativo das ações judiciais no âmbito da operação Agrofantasma

FONTE: MST (no prelo, 2015).

Na época em que foram realizadas as conduções coercitivas e mandados de prisão foram suspensas as execuções de todos os projetos do PAA envolvidos com a Conab no Paraná. Isso culminou no não pagamento de vários produtos entregues naquele momento, questão reiterada pelos dois ex-presidentes da Assis. Uma insegurança no trabalho institucional dos servidores da Conab também se instaurou, em decorrência da pressão da Polícia Federal nesta empresa pública. Também é possível falar na criação de um estado de temor ao PAA, em que grande parcela das organizações do campo está receosa de participar deste mercado institucional por conta dos desdobramentos da operação agrofantasma.

Polícia Federal:

investigação de irregularidades

no PAA

Ministério Público Federal:

acusações

Judiciário:

prisão preventiva e

atuais absolvições

O evento das investigações no âmbito do PAA aponta para duas questões, uma de natureza operacional-administrativa e outra de cunho político. As normas do referido mercado institucional são em sua grande maioria obscuras, favorecendo diversas interpretações de seu marco jurídico. Diversas críticas são feitas pelos movimentos sociais do campo que participam do Programa sobre este ponto, em que os problemas administrativos – como vimos a demora em autorizar os projetos e as trocas de produtos – favoreceram sobretudo a ação da Polícia Federal, que teve uma interpretação distorcida sobre a dinâmica real do PAA. Mudanças no aparato normativo do Programa são demandadas pelas organizações e movimentos sociais de agricultores, com o objetivo de que determinados mecanismos normativos sejam cada vez mais condizentes com a realidade camponesa destes sujeitos, seus modos de vida e forma de produção agrícola.

Na esfera da natureza política, o que se verifica a partir da operação agrofanstasma é a perseguição política às organizações da agricultura camponesa, em que um preconceito de classe – plenamente amparado nos principais meios de comunicação – justifica a investigação conduzida sigilosamente, bem como a truculência por parte da Polícia Federal quando da abordagem a estes sujeitos⁴⁴. Este preconceito é por parte da lógica do capital, que elege a organização agrícola empresarial-corporativa como a forma superior e a única com validade para resolver questões agroalimentares, culminando na estrita defesa do agronegócio em um regime alimentar corporativo. Com isso, a agricultura camponesa é considerada retrógrada, incapaz de se modernizar e cumprir com a produção de alimentos. No

Na esfera da natureza política, o que se verifica a partir da operação agrofanstasma é a perseguição política às organizações da agricultura camponesa, em que um preconceito de classe – plenamente amparado nos principais meios de comunicação – justifica a investigação conduzida sigilosamente, bem como a truculência por parte da Polícia Federal quando da abordagem a estes sujeitos⁴⁴. Este preconceito é por parte da lógica do capital, que elege a organização agrícola empresarial-corporativa como a forma superior e a única com validade para resolver questões agroalimentares, culminando na estrita defesa do agronegócio em um regime alimentar corporativo. Com isso, a agricultura camponesa é considerada retrógrada, incapaz de se modernizar e cumprir com a produção de alimentos. No