A operacionalização da proposta e seus resultados

O Estado da Bahia, em 1997, no primeiro governo de Paulo Souto inicia o Programa de Integração das Redes de Ensino Estadual e Municipal (Inter-Redes), tendo como propósito divulgado o estabelecimento de “[...] uma prática de parceria e de reverter ações das diversas esferas do poder público que sempre tenderam a se caracterizar pela negação de um processo de colaboração mútua”. (SILVA; MEIRELLES, 1999, p. 46) Este programa foi de suma importância para a maciça adesão dos municípios ao processo de municipalização, já que cumpriu perfeitamente, a tarefa de articular as Diretorias Regionais de Educação (DIREC), órgãos regionais da Secretaria da Educação, na missão de repassar as orientações da transferência das escolas aos coordenadores estaduais nos municípios e estes, por sua vez, aos Secretários Municipais de Educação e aos Prefeitos.

Em 1998, foi instituído o Programa Ação Parceria Educacional, através do Decreto nº 7.254 de 20 de março de 1998, respaldando os convênios de municipalização entre Estado e Municípios. Este programa teve como objetivo proclamado assegurar a universalidade do ensino fundamental obrigatório e gratuito. Para isso, segundo teor do referido Decreto, além da necessidade da melhoria da qualidade do ensino fundamental, seria necessário aperfeiçoar os mecanismos de distribuição de responsabilidades entre Estado e Municípios, reconhecendo as vantagens decorrentes do processo de descentralização da gestão educacional. Ainda, em seu Artigo 2º, o Decreto explicita: “Para consecução dos objetivos previstos [...], o Estado

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Importante se faz elucidar que nesse período permaneceu no governo do Estado da Bahia, durante três gestões consecutivas, um mesmo grupo político alinhado com os postulados da reforma administrativa do Estado através da modernização da gestão pública, tendo na descentralização/municipalização uma importante estratégia para administrar a escassez de recursos, nesse momento particular de crise do capitalismo. De 1995 a 1998 o governo de Paulo Souto, 1999 a 2002 o governo de César Borges e 2003 a 2006 novamente, o governo de Paulo Souto, todos filiados ao Partido da Frente Liberal, atualmente, Democratas.

celebrará convênios com o Município interessado, observadas as peculiaridades locais e regionais, a capacidade técnica e administrativo-financeira do Município, além da disponibilidade dos recursos financeiros envolvidos”.

O Programa Ação-Parceria tem o termo de convênio como instrumento legal de operacionalização da municipalização do ensino. O objetivo desse termo seria articular as ações educacionais entre a Secretaria Estadual e o Município, visando à universalização e a oferta da educação básica de forma eficiente e com elevação constante do padrão de qualidade do ensino nas respectivas redes. Estabelece ainda, dentre outras cláusulas, como obrigação do Município: a) Elaborar o PME, com duração de quatro anos e revê-lo anualmente até o mês de agosto de cada ano, segundo as orientações da Secretaria; b) Assegurar o atendimento progressivo das matrículas do ensino pré-escolar e fundamental pelo Município, desde que atendidos os pré-requisitos de qualidade estabelecidos pela Secretaria; c) Assegurar a prioridade no atendimento ao ensino fundamental e, essencialmente as crianças de 7 a 14 anos; d) Corrigir o fluxo escolar no Município em um prazo de quatro anos; [...] e) Assegurar, em articulação com os pais e com o Ministério Público, a freqüência diária dos alunos do ensino fundamental a escolas, [...]; f) Publicar relatórios relativos aos gastos e ao desempenho do sistema educacional, na forma e periodicidade estabelecidas no PME, de acordo com as orientações da Secretaria. Assim, as cláusulas do termo de convênio de municipalização, prevêem a necessidade de os municípios implantarem ações de gerenciamento e manutenção do seu sistema, em atendimento aos modos e padrões estabelecidos pela Secretaria estadual. Vejamos no Quadro 3 os dados sobre o nível de adesão ao Programa, ou seja, o número de municípios que assinaram o convênio, assim como o quantitativo de alunos transferidos na 1ª e 2ª fase da municipalização do ensino.

FASES Nº DE MUNICÍPIOS Nº DE ALUNOS 1ª A 4ª Nº DE ALUNOS 5ª A 8ª TOTAL 1ª 350 200.932 99.320 300.252 2ª 111* 118.046 8.520 126.566 TOTAL 318.978 107.840 426.818

Quadro 3 - Demonstrativo de adesão dos municípios ao processo da municipalização.

Fonte: Secretaria de Educação do Estado da Bahia

Os dados contidos no Quadro 3 demonstram uma adesão acentuada dos municípios ao processo de municipalização do ensino no Estado da Bahia. De um total de 417 municípios baianos, 350 municípios, ou seja, aproximadamente, 84% de sua totalidade aderiram a esta política, na 1ª fase, possibilitando a transferência, segundo dados da própria Secretaria Estadual de 40% das unidades escolares estaduais para os municípios (BAHIA/SEC) e um total de 426.818 alunos, equivalente a 31,6% da totalidade de sua matrícula de 1.347.163 alunos, referente a 1997, ano anterior ao início da municipalização do ensino na Bahia.

Outra novidade na estrutura organizacional da Secretaria de Educação do Estado da Bahia (SEC), nesse período, foi a criação da Superintendência de Articulação Estado- Município (SUPAM), que se destacou pela importância que adquiriu na condução da política de municipalização do ensino fundamental no Estado da Bahia. Sua finalidade era orientar os municípios na organização e no desenvolvimento das instituições oficiais dos sistemas de ensino. Essa superintendência era composta de três coordenações de articulação municipal: uma para a região Metropolitana, outra para municípios de grande e médio porte e a última para municípios de pequeno porte. Já com a SUPAM integrada a Superintendência de Acompanhamento e Avaliação do Sistema Educacional (SUPAV), através da Coordenação de Gestão Descentralizada, o Coordenador de Articulação Municipal, identifica as intenções do governo do Estado da Bahia com a municipalização do ensino, simplesmente, como forma de atender a legislação educacional vigente.

Está previsto na LDB 9394/96 que todo o ensino fundamental deve ser de responsabilidade do município e o ensino médio de responsabilidade do Estado, que por sinal é uma rede muito grande e difícil de administrar, com escolas muito distantes, assim, a tendência é que o município se responsabilize pelo ensino fundamental. (Entrevista do Coordenador de

Articulação Municipal a SEC/BA, em 7 jun. 2007)

No entanto, este informante mostra outras razões que moveram o processo da municipalização a cargo do governo do Estado. No decorrer dessa entrevista deixou claro que a municipalização do ensino no Estado da Bahia esteve preocupada também, com questões técnicas de eficiência e ineficiência na gestão dos recursos financeiros e humanos.

Muitas escolas que foram municipalizadas tinham um custo muito alto para o Estado. Existe uma planilha em que são calculados os custos daquela escola e os recursos provenientes do FUNDEF de acordo ao número de alunos. Dependendo do porte, do número de servidores, localidade, ela pode ser deficitária. (Entrevista do Coordenador de Articulação Municipal a SEC/BA, em 7 jun. 2007)

Nesse sentido, podemos observar o esforço realizado pelo governo do Estado da Bahia no sentido de adequar-se à concepção hegemônica de ordem neoliberal, como alternativa para o enfrentamento de seus problemas através de submissão à proposta de reestruturação do Estado na perspectiva do redimensionamento de suas funções, implicando redução de gastos públicos e trazendo repercussão significativa nas relações entre União, Estados e Municípios.

Surgem ainda, outros programas e projetos no cenário administrativo da SEC, no período pesquisado, a exemplo do projeto de Educação da Bahia, em parceria com a FLEM e financiado pelo Banco Mundial. Este projeto teve como objetivo promover a melhoria do ensino, através do fortalecimento das escolas, em consonância com a nova realidade decorrente da implantação do Fundef, do processo de municipalização do ensino fundamental com foco na gestão educacional nos níveis fundamental e médio, com ações voltadas para as Diretorias Regionais de Educação (DIREC), diretorias de escolas e órgão central.

A interferência do Banco Mundial na educação brasileira foi acentuada nos anos 1990, passando de projetos pontuais ou localizados para uma atuação mais sistemática e abrangente. Segundo Rabelo e Mendes Segundo (2007), suas recomendações, que aparecem como mudança para superar as políticas mal sucedidas, na realidade, é uma estratégia de adaptação à realidade do capitalismo, que se comporta, no plano do discurso, agora de modo flexível, mas nem por isso menos dominante.

No Estado da Bahia, dando continuidade a essa agenda, em 1999, no governo de César Borges (1999-2002), inicia o programa Educar para Vencer, constituído de três ações estratégicas e cinco projetos, tendo como desafio, segundo os documentos analisados, transformar a educação pública em uma educação inclusiva e de qualidade. Nesse contexto, Estado e Municípios assumiriam compromissos mútuos, visando atingir as seguintes ações estratégicas: fortalecer o Município, fortalecer a escola e combater a defasagem idade/série. Para isso, foram criados os seguintes projetos prioritários no âmbito do Programa Educar para Vencer: Regularização do Fluxo Escolar do Ensino Fundamental32, Capacitação Gerencial das Escolas, Capacitação Gerencial das Unidades Municipais de Educação, Certificação Ocupacional de Profissionais da Educação e Avaliação Externa do Ensino.

Alguns desses projetos, dentre eles, a Capacitação Gerencial das Unidades Municipais de Educação, ficou sob a responsabilidade da FLEM, órgão este que tinha o papel de contribuir na construção de um modelo de administração pública gerencial. O foco de atuação desse projeto estava voltado para o fortalecimento das Secretarias Municipais de Educação no

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Projeto integrante da política de municipalização, em que Município teria o compromisso de corrigir o fluxo escolar em um prazo de quatro anos (Termo de Convênio do Programa de Ação Parceria, Cláusula IV).

desenvolvimento e organização de redes de ensino com maior eficiência, eficácia e efetividade. Esse projeto elaborou e distribuiu O Manual de Gestão Municipal, objetivando o desenvolvimento da gestão educacional no Município. O referido instrumento foi caracterizado como um guia objetivo e prático para treinar os gestores municipais e equipes técnicas das secretarias municipais através de rotinas básicas sobre o que devem saber e fazer para gerenciar o sistema municipal. Questões do tipo: elaboração do plano municipal de educação (PME), escolas eficazes, nucleação, matrícula, merenda, plano de trabalho, avaliação externa, dentre outros, estavam contemplados neste documento.

Torna-se notório que as ações implementadas na gestão educacional do Estado da Bahia, no período pesquisado, estão perfeitamente coerentes com a inserção dos princípios constitutivos da organização empresarial de mercado nos sistemas de educação através da introdução de métodos gerenciais mais racionais na condução dos serviços prestados pela escola pública.

O objetivo dessa proposta em consonância com o documento do MARE é reforçar a capacidade de governabilidade do Estado por meio da “[...] transição programada de um tipo de administração pública, burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento da cidadania”. (BRASIL, 1995, p. 12) Portanto, a administração pública gerencial aponta para a necessidade de reduzir os custos e aumentar a qualidade dos serviços. É aqui que tem origem a proposta de descentralização que significa o repasse das políticas sociais para os entes federados periféricos e para a sociedade.

Assim, o conjunto de ações implementadas na gestão da educação do Estado da Bahia, que se traduz em programas e projetos implantados no período entre 1997 e 2006, apresentados neste trabalho, refletem o movimento desencadeado nesse Estado da Federação, para materializar a municipalização do ensino fundamental, obtendo grande êxito na elevação do número de matrículas na rede municipal de ensino, como observamos na Tabela 1.

Os dados demonstram que já em 1997 o número de matrículas do ensino fundamental na esfera municipal era maior que a esfera estadual, evidenciando no período analisado (1998- 2006) um aumento significativo no número dessas matrículas nos municípios, que apresentaram uma taxa de crescimento de 44%. Ao mesmo tempo, observa-se que a participação das dependências administrativas: federal e estadual apresenta quedas, com taxas negativas de 57% e 60% respectivamente. Do mesmo modo, a instância privada apresenta queda considerada menor de 15%.

ANO TOTAL FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL PRIVADO 1997 3.076.801 1.169 1.347.163 1.475.557 252.912 1998 3.553.446 564 1.283.338 2.054.020 215.524 1999 3.702.727 742 1.291.451 2.209.254 201.280 2000 3.712.673 694 1.264.337 2.259.825 187.818 2001 3.706.887 477 1.206.676 2.313.504 186.230 2002 3.629.276 466 1.124.330 2.313.273 191.207 2003 3.334.104 459 796.556 2.346.509 190.580 2004 3.079.584 477 625.917 2.257.487 195.703 2005 2.984.445 471 573.346 2.205.390 205.238 2006 2.879.669 497 539.606 2.125.277 214.289 Taxa de Crescimento -6% -57% -60% 44% -15%

Tabela 1 - Matrícula Inicial no Ensino Fundamental por dependência administrativa na Bahia, 1997-2006.

Fonte: INEP

Nota: Organização da Tabela e cálculos a cargo do pesquisador.

Conforme demonstram os dados apresentados na Quadro 3, houve uma redução na taxa de crescimento na matrícula do ensino fundamental na esfera estadual, significando consequentemente para esta instância federada um menor aporte de recursos para a manutenção desse nível de ensino, no entanto, segundo Verhine (2003, p. 35-36).

Mesmo com as indicações da SEFAZ sobre as perdas de recursos que o Estado teria com o FUNDEF, o governo estava convicto de que o mais oportuno administrativamente seria transferir as escolas de 1ª a 4ª série do ensino fundamental para os municípios, restando, dentro de uma articulação com os municípios, apenas dimensionar quantas e quais seriam as escolas transferidas.

Os números revelam, pois, o crescimento das redes de ensino municipais, no âmbito do Estado.