A origem da Comissão Nacional da Verdade e o Programa Nacional de Direitos

Nesse tópico analisa-se a relação entre a implantação do Terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos em 2009, no governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, pelo decreto n. 7.037 de 21 de dezembro de 2009 e atualizado pelo decreto n. 7.177 de 12 de maio de 2010 e a formação do grupo para elaborar o projeto de lei de criação da Comissão Nacional da Verdade. Enfatiza-se as disputas políticas e as alterações infringidas a comissão da verdade desde seu projeto de criação.

A Comissão Nacional da Verdade, em sua origem, buscou se apresentar como uma instituição calcada em uma política de Estado, voltada a efetivação de uma transição democrática iniciada a partir do fim da década de 70 com a Lei de Anistia, eleições indiretas e movimentos populares como o das Diretas Já. Tendo como finalidades efetivar o direito à memória e à verdade histórica e promover a reconciliação nacional.

A Comissão é fruto de um conjunto de ações e reinvindicações de familiares de mortos e desaparecidos políticos iniciadas ainda na década de 70. Apesar da luta por verdade e justiça desses familiares serem frequentes durante o período ditatorial, configura-se nos anos 1990 uma maior visibilidade das reivindicações.

Desde 1974, ainda durante a vigência do Estado de exceção, os familiares de mortos e desaparecidos políticos têm protagonizado a luta por verdade e justiça, mas as dificuldades não cessaram no período democrático. No campo judiciário, poucas ações, quase todas cíveis, foram iniciadas visando garantir o direito à verdade em relação aos crimes cometidos pelo terrorismo de Estado durante a ditadura. Mas as ações judiciais promovidas pelos familiares desde os anos 1970 têm sido encaminhadas de forma muito lenta pela justiça brasileira. O Estado, contudo, vem sendo responsabilizado por seus crimes. Na maioria das vezes, porém, a produção de provas ocorreu com muitas limitações, pois o Estado negou os fatos e negou-se a apresentar informações que fundamentassem suas alegações. (TELES, 2010, p. 254). Destaca-se também na década de 90, o início da preocupação do governo brasileiro com o tema dos direitos humanos, tendo destaque à implantação do Primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos, em 1996, com ênfase na garantia dos direitos civis e políticos, uma ação pioneira na América Latina. Essa ação fundamentava-se nas orientações das Nações Unidas ratificadas no Encontro de Viena em 1993. O Segundo Programa Nacional de Direitos Humanos atualizou o primeiro e ampliou o debate ao incorporar ao Programa os direitos econômicos, sociais e culturais, essa versão foi publicada em 2002.

O Terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3), vigente na atualidade, destaca que, a partir dos anos 1990, a atuação de familiares de mortos e desaparecidos políticos vem obtendo vitórias significativas no campo do direito à memória e verdade. São

considerados avanços conquistados os seguintes acontecimentos: a abertura de arquivos estaduais sobre a repressão política do regime ditatorial; a aprovação da Lei nº 9.140/1995; a criação da Lei nº 10.559/2002; a entrega dos arquivos da ABIN para o Arquivo Nacional em 2005; o lançamento do livro-relatório “Direito à Memória e à Verdade” da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República (SEDH/PR) e da Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos (CEMDP); a organização de audiências públicas para a discussão sobre a Lei de Anistia; e a criação da Comissão Nacional da Verdade em 2012.

Em dezembro de 1995, o Ministério da Justiça e o Poder Legislativo Federal, aprovam a Lei nº 9.140/1995, que reconheceu a responsabilidade do Estado brasileiro pela morte de opositores ao regime de 1964. Essa Lei instituiu Comissão Especial com poderes para deferir pedidos de indenização das famílias em uma lista inicial de 136 pessoas e julgar outros casos apresentados para seu exame. No art. 4º, inciso II, a Lei conferiu à Comissão Especial também a incumbência de destinar esforços para a localização dos corpos de pessoas desaparecidas no caso de existência de indícios quanto ao local em que possam estar depositados.

Em 24 de agosto de 2001, foi criada, pela Medida Provisória nº 2151-3, a Comissão de Anistia do Ministério da Justiça. Esse marco legal foi reeditado pela Medida Provisória nº 65, de 28 de agosto de 2002 e finalmente convertido na Lei nº 10.559, de 13 de novembro de 2002. Essa norma regulamentou o Art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição de 1988, que previa a concessão de anistia aos que foram perseguidos em decorrência de seu posicionamento político.

Em dezembro de 2005, o Governo Federal determinou que os três arquivos da Agência Brasileira de Inteligência (ABIN) fossem entregues ao Arquivo Nacional, subordinado na época à Casa Civil, onde passaram a ser organizados e digitalizados.

Em agosto de 2007, em ato coordenado pelo Presidente da República, foi lançado, pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República e pela Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos, o livro-relatório “Direito à Memória e à Verdade”, registrando os 11 anos de trabalho daquela Comissão e resumindo a história das vítimas da ditadura no Brasil. A trajetória de estudantes, profissionais liberais, trabalhadores e camponeses que se engajaram no combate ao regime militar aparece como documento oficial do Estado brasileiro.

Em julho de 2008, o Ministério da Justiça e a Comissão de Anistia promoveram audiência pública sobre “Limites e Possibilidades para a Responsabilização Jurídica dos Agentes Violadores de Direitos Humanos durante o Estado de Exceção no Brasil”, que

discutiu a interpretação da Lei de Anistia de 1979 no que se refere à controvérsia jurídica e política envolvendo a prescrição ou imprescritibilidade dos crimes de tortura.

No ano de 2009, destaca-se a origem oficial da Comissão Nacional da Verdade que se efetiva na diretriz 23 destacada no eixo orientador VI do Terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3), instituído pelo Decreto nº 7.037, de 21 de dezembro de 2009 e atualizado pelo Decreto nº 7.177, de 12 de maio de 2010. Na diretriz 23 do PNDH-3 declara-se a necessidade de criação de um grupo para criar o projeto de lei da Comissão Nacional da Verdade.

O PNDH-3 configurou-se a partir da participação da sociedade civil nos temas relacionados aos Direitos Humanos, incorporando nesse Programa resoluções da 11ª Conferência Nacional de Direitos Humanos, além de propostas aprovadas em conferências temáticas, promovidas desde 2003, em áreas como segurança alimentar, educação, saúde, habitação, igualdade racial, direitos da mulher, juventude, crianças e adolescentes, pessoas com deficiência, idosos, meio ambiente etc. Esse programa busca conceber a efetivação dos direitos humanos como uma política de Estado.

Dividido em seis eixos orientadores, destaca-se o Eixo Orientador VI, Direito à Memória e à Verdade, onde se afirma a importância da memória e da verdade como princípios históricos de direitos humanos e tem como finalidade assegurar o processamento democrático e republicano dos acontecimentos ocorridos durante o regime militar, além das reparações a violações que se tenham passado nesse contexto. Na diretriz 23, Reconhecimento da memória e da verdade como Direito Humano da cidadania e dever do Estado, o documento destaca em suas ações programáticas a formação de um grupo de trabalho para a elaboração de um projeto de lei que institua a Comissão Nacional da Verdade.

No tocante à questão dos mortos e desaparecidos políticos do período ditatorial, o PNDH-3 dá um importante passo no sentido de criar uma Comissão Nacional da Verdade, com a tarefa de promover esclarecimento público das violações de Direitos Humanos por agentes do Estado na repressão aos opositores. Só conhecendo inteiramente tudo o que se passou naquela fase lamentável de nossa vida republicana o Brasil construirá dispositivos seguros e um amplo compromisso consensual – entre todos os brasileiros – para que tais violações não se repitam nunca mais. (BRASIL, 2010, p. 13).

Sendo uma reivindicação antiga do movimento dos direitos humanos a criação de um grupo de trabalho para a elaboração do projeto de lei da Comissão Nacional da Verdade foi considerada uma grande vitória para esse movimento. Contudo, desde do início do processo de elaboração do projeto de lei destacam-se avanços e retrocessos. Sendo assim, na origem da CNV, enfatizam-se controvérsias entre os setores ligados aos direitos humanos e os militares.

Destaca-se que a proposta original do PNDH-3 era de promover alguma forma de justiça contra os perpetradores de crimes no passado, conforme a diretriz 25 que expressava diretamente a necessidade de “suprimir do ordenamento jurídico brasileiro eventuais normas remanescentes de períodos de exceção que afrontem os compromissos internacionais e os preceitos constitucionais sobre Direitos Humanos” (BRASIL, 2010, p. 216), trazendo uma referência direta à Lei de Anistia de 1979.

Contudo, diante da resistência de diversos setores às políticas sobre verdade e memória, principalmente dentro do próprio governo, como os ministérios da Defesa e das Relações Exteriores, houve a edição por parte do então presidente Luiz Inácio Lula da Silva, do Decreto n. 7.177, de 12 de maio de 2010, que alterou os termos do PNDH-3. Com isso, efetiva-se um recuo programático nos temas humanitários o que provocou alterações na compreensão e atuação da Comissão Nacional da Verdade desde a sua origem.

Mudanças ocorridas no texto do PNDH-3 nas diretrizes 24 e 25. Diretriz 24, Preservação da memória histórica e construção pública da verdade. E Diretriz 25, Modernização da legislação relacionada com promoção do direito à memória e à verdade, fortalecendo a democracia.

Quadro 2 - Modificações no PNDH-3

REDAÇÃO ORIGINAL DO PNDH-3 REDAÇÃO MODIFICADA DO PNDH-3

PELO DECRETO N.7.177, DE 2010.

Diretriz 24, c – Identificar e sinalizar locais públicos que serviram à repressão ditatorial, bem como locais onde foram ocultados corpos e restos mortais de perseguidos políticos.

Diretriz 24, c – Identificar e tornar públicos as estruturas, os locais, as instituições e as circunstâncias relacionados à prática de violações de direitos humanos, suas eventuais ramificações nos diversos aparelhos estatais e na sociedade, bem como promover, com base no acesso às informações, os meios e recursos necessários para a localização e identificação de corpos e restos mortais de desaparecidos políticos.

Diretriz 24, f – Desenvolver programas e ações educativas, inclusive a produção de material didático-pedagógico para ser utilizado pelos sistemas de educação básica e superior sobre o

Diretriz 24, f – Desenvolver programas e ações educativas, inclusive a produção de material didático-pedagógico para ser utilizado pelos sistemas de educação básica e superior sobre

regime de 1964-1985 e sobre a resistência popular à repressão.

graves violações de direitos humanos ocorridas no período fixado no art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988.

Diretriz 25, c – Propor legislação de abrangência nacional proibindo que logradouros, atos e próprios nacionais e prédios públicos recebam nomes de pessoas que praticaram crimes de lesa-humanidade, bem como determinar a alteração de nomes que já tenham sido atribuídos.

Diretriz 25, c – Fomentar debates e divulgar informações no sentido de que logradouros, atos e próprios nacionais ou prédios públicos não recebam nomes de pessoas identificadas reconhecidamente como torturadores.

Diretriz 25, d – Acompanhar e monitorar a tramitação judicial dos processos de responsabilização civil ou criminal sobre casos que envolvam atos relativos ao regime de 1964-1985.

Diretriz 25, d – Acompanhar e monitorar a tramitação judicial dos processos de responsabilização civil sobre casos que envolvam graves violações de direitos humanos praticadas no período fixado no art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988.

Fonte: Do autor

Segundo Teles e Quinalha (2013) os recuos e os abrandamentos discursivos criados pelos acordos do governo com os setores mais conservadores visavam os seguintes objetivos: diluir as medidas de verdade, memória e justiça em um período histórico mais largo, sem identificação direta com a ditadura civil-militar de 1964-1985; para que as violações aos direitos humanos não sejam responsabilizadas penalmente e não serem identificadas como crimes de lesa-humanidade que não são suscetíveis de anistia e prescrição; suprimir o termo “repressão política” para que o foco das investigações seja também as ações de resistência dos grupos de luta armada e não apenas o terrorismo de Estado; por fim, postergar ações concretas mais imediatas, adotando uma terminologia mais vaga e menos vinculante aos poderes do Estado.