A participação como sua pedra angular

Dentro do panorama do Brasil, o PSA requer exames que entendam a necessidade de equacionamento do relacionamento imbricado entre a eficiência particular dos instrumentos econômicos no direito ambiental e o dever de informação e participação da parcela da sociedade que se relaciona com o tema, que depende da terra e pede a proteção ambiental (NUSDEO, 2012, p. 10).

O tema da participação tem bastante prestígio no direito ambiental como um todo e, particularmente, dento do pagamento por serviços ambientais, já que é um dos seus princípios fundantes (NUSDEO, 2012, p. 115). A criação de espaços de participação nas decisões ambientais do PSA, igualmente, valoriza a opinião dos grupos afetados.

Ao passo contrário, a gestão de maneira centralizada, autoritária e sem participação popular surge como um dos maiores problemas na gestão das terras. A participação das comunidades dentro das políticas públicas que justamente visam trabalhar com elas, portanto, é pedra angular para o sucesso desses institutos.

A participação pública deriva do conceito contemporâneo de democracia e tem um papel fundamental, posto que dá legitimidade às práticas e decisões legislativas e administrativas em questões relacionadas à matéria ambiental. Em poucas palavras, a criação e o refinamento de mecanismos capazes de propiciar a participação pública no contexto da atuação dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário garante maior controle social das atividades públicas. Esse fato é especialmente relevante quando se pensa em direitos fundamentais, como a proteção ambiental (SARLET, FENSTERSEIFER, 2014, p. 118).

Abramovay (2012, p. 53) explica que ser participante é ser receptivo, solidário, disponível, dentre outros aspectos. Ao participarem, as partes ganham direitos, responsabilidades, privilégios e trabalho. Participar é cooperar, propor, compartilhar, discordar, opinar e interagir. É exatamente esse o ponto sensível do atual sistema de política de PSA: a não participação das pessoas que estão envolvidas com os serviços ambientais agroecológicos. Sem que as partes tenham voz nos processos decisórios, o instrumento não é capaz de produzir efeitos

satisfatórios. É preciso permitir participações populares, de todos os envolvidos, especialmente dentro do contexto plural dos produtores brasileiros.

O fato das práticas rurais sustentáveis permanecerem periféricas às desenvolvidas pelo sistema agrário dominante potencializa os conflitos. É preciso torná-las visíveis ao Direito, com todas as diversidades, para conferir participação e cidadania. Não é possível que o sistema jurídico permaneça alheio à existência de pessoas com convicções distintas da perspectiva liberal capitalista, como os agricultores da agroecologia, devendo, então, questionar as bases das atuais políticas públicas em um projeto de sustentabilidade social e ambiental para a realidade nacional (BRANDENBURG, ISAGUIRRE, 2014, p. 131).

Com a exclusão das “minorias” nas políticas de desenvolvimento um contraponto é formado. Os povos e as comunidades tradicionais auxiliam na manutenção do bem ambiental na medida em que seu uso tradicional da terra promove o manejo dos recursos naturais e não geram impactos significativos ao meio ambiente. Com a deliberada exclusão dessas pessoas das políticas relacionadas ao tema não é outra a conclusão a não ser flagrante injustiça ambiental (MOREIRA, 2010, p. 131).

A inclusão das comunidades tradicionais em políticas como a de pagamento por serviços ambientais deve ser analisada crítica e conscientemente, conferindo ênfase à sua efetividade na proteção dos ecossistemas, à sua participação na observância dos compromissos assumidos como contrapartida ao recebimento de benefício, ao grau de aceitação delas aos programas e à sua transparência (MAMED, 2014, p. 94).

Cabe salientar que Stanton (2015, p. 12) defende que o PSA não merece cumprir um papel de meramente fornecer ganhos monetários aos participantes, pois estaria justamente integrando o conjunto de políticas assistencialistas que quer superar. Ao mesmo tempo, é inegável que todos são beneficiados quando um serviço ecossistêmico é preservado. O cerne está no fato de que nem todos pagam por esse aproveitamento, ou seja, o agricultor que produz uma externalidade positiva arca com todas as despesas, sendo que a sociedade inteira aproveita o serviço. Por esse motivo, diante da ausência de incentivos para as condutas preservacionistas, por vezes os produtores de serviços optam pelo uso do solo que possa trazer benefícios monetários

diretos. Assim, há uma subprodução dos serviços ecossistêmicos, o que requer a intervenção do Estado para que a Administração Pública intervenha de maneira fomentadora (NUSDEO, 2012, p. 19).

Ademais, é preciso entender as atividades a serem estimuladas. Dentro do Direito Ambiental, é preciso que elas sejam socialmente desejáveis. A política como instrumento deve abarcar o conhecimento da natureza, com vistas a produzir uma política social que compreenda seus limites, de forma a trazer uma economia no seu sentido mais amplo, isto é, uma prática econômica eficaz, duradoura e sustentável (DERANI, 2008, p. 130).

No âmbito jurídico, o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito fundamental assegurado pela Constituição Federal de 1988, constituindo um bem coletivo e difuso, essencial para a preservação da vida. Essa supremacia normativa se dá, justamente, em razão da proposta constitucional de abarcar não apenas o bem ambiental, mas ainda a percepção de que é um valor crucial à qualidade de vida de todos, de forma que qualquer obstáculo à sua concretização deva ser afastado pelo Estado (LEITE, 2015, p. 55-56).

Nessa esteira, é importante lembrar que ao falar em processos ecológicos essenciais e manejo ecológico, a Constituição Federal de 1988 apresenta uma visão global da natureza, trazendo, consequentemente, uma abordagem do conjunto e da indivisibilidade do bem ambiental (LEITE, 2015, p. 58). O Poder Público e a coletividade devem, em conjunto, portanto, preservar os recursos naturais, utilizando-os de maneira racional e empregando as melhores técnicas possíveis.

Destaca-se que a política ambiental deve vislumbrar as interligadas estruturas socioeconômicas, sem esquecer dos efeitos da produção sobre os seres humanos e a natureza. As políticas a serem implementadas devem ser guiadas e não perderem o foco da razão da produção, qual seja a existência dos seres humanos, a manutenção dos seus bens produtivos e a proteção da natureza (DERANI, 2008, p. 128).

Cumpre mencionar que o sistema de Pagamento por Serviços Ambientais não merece ser confundido com mera privatização, a qual prega a transferência das funções públicas para particulares. Dentro do PSA, então, devem restar claros os objetivos primordiais – relacionados à proteção ambiental – e os

elementos sociais de cada contexto, para que sejam preservadas as condutas coletivas e organizações sociais existentes (NUSDEO, 2012, p. 72). Percebe-se que esse respeito não ocorre na prática, o que problematiza profundamente a implementação do instrumento. Para que o ordenamento jurídico consiga manter a harmonia entre os atores sociais e cumpra e comprimir o dever fundamental de salvaguarda do meio ambiente, o Direito deve estar em consonância com a realidade social.

A gestão participativa é melhor e mais benéfica do que a não participativa. Isso porque, por meio da participação, o pagamento por serviços ambientais torna-se mais condizente com a realidade das pessoas envolvidas. Os grupos afetados têm capacidade de ensinar e aprender com o Poder Público. A participação permite que as preferências dos afetados sejam reconhecidas e, assim, as pessoas se tornem mais interessadas no cumprimento das obrigações estabelecidas.

Esses méritos configuram o resultado da inclusão dos valores e necessidades das pessoas para dentro dos processos decisórios sobre recursos naturais. Não se pode olvidar, de outro giro, as desvantagens de abordagens participativas, o que inclui a alta necessidade de desprendimento de tempo e dinheiro, para se interpelar conflitos e experiências insatisfatórias para os participantes (MENZEL, TANG, 2010, p. 909).

Reconhecendo os possíveis entraves, defende-se, por outro lado, que a partir do diálogo as partes estabelecem um vínculo que ultrapassa o formalismo da lei. Cria-se uma relação mais pautada na confiança em que as situações de hostilidade e incertezas são menos frequentes, pois o fim comum resta evidenciado. O maior controle dos grupos quanto à política a ser estabelecida é outra vantagem, que também garante a minimização de litígios.

É imperioso que a implementação da participação se dê de modo escorreito, ao ponto de atingir todos os seus potenciais benefícios. Em regra, os processos participatórios são melhores quando as opiniões efetivamente influenciam o processo, quando as informações introduzidas nos debates e aplicadas nas decisões são vistas como relevantes pelos participantes e quando a linguagem e os conceitos utilizados nos diálogos permitem a comunicação eficaz.

Aliás, comunicar e definir os problemas encontrados conjuntamente, envolvendo todos os participantes, é essencial

para o desenvolvimento de acordos e objetivos, para que, então, sejam atingidos os resultados perseguidos. É causa de lamento o fato desses pontos não serem encontrados nos atuais esquemas de PSA (MENZEL, TANG, 2010, p. 910).

Nesse ponto se encontra uma importante ferramenta de mudança social. Retoma-se a ideia de que as normas, além de serem boas e bem estruturadas, precisam ser efetivas. Elas precisam funcionar. E esse elemento-chave só será atingido por meio do envolvimento dos cidadãos. Por esse motivo, por exemplo, uma normativa de PSA para a agroecologia que conte com a participação dos agricultores será mais legítima e apresentará benefícios para todos nos campos teórico e prático. 3.2 CRÍTICAS AO PAGAMENTO POR SERVIÇOS AMBIENTAIS

Apesar das vantagens previamente apontadas do PSA, é crucial levantar as manifestações que discutem as limitações e inadequações do instituto. De início, serão analisados os casos de PSA no Brasil e, depois, as críticas próprias ao instrumento. As principais críticas, consistentes na mercantilização da natureza e no conflito socioambiental gerado, bem como o dilema causado ao direito dos agricultores, entretanto, merecem ênfase especial já que se relacionam perfeitamente à agroecologia. Da mesma forma, cabe mencionar que essas críticas se relacionam com a influência da Economia Ambiental Neoclássica. Os problemas apontados servem para, posteriormente, repensar o instrumento de forma mais adequada, visando cumprir todo o seu potencial.

3.2.1 Pagamento por Serviços Ambientais: casos e