O Idec tem uma cultura de planejamento solidamente implantada, conforme se pode verificar tanto nas atas de seus órgãos diretivos (que desde o início trazem informação sobre apresentação de planos para cada ano e sua posterior avaliação de resultados) quanto nos processos reportados detalhadamente por Kodama (2001), inclusive com cópias dos resumos de planos anuais e diretrizes, assim como o acompanhamento de seus indicadores de
resultados. Os relatos dos processos de planejamento estratégico são também fartamente comentados e documentados por estas fontes.
Em conformidade com esta cultura, o Idec se propôs, em seu planejamento para 2005, a realizar um processo de identificação de um conjunto de temas em relação aos quais a entidade atuará com especial atenção, em termos de a) definição de um foco para atuação no tema, b) cumprimento dos objetivos institucionais em face do tema e c) avaliação do impacto das ações desenvolvidas sobre o tema. Tal exercício surge como uma forma de atender a três diretrizes do referido “planejamento 2005” (IDEC, Metodologia Plano,2005):
• otimizar as ações da entidade, obtendo melhores resultados e maiores impactos em relação aos temas com que esta trabalha;
• mobilizar o consumidor e integrar o associado às atividades e temas;
• influenciar as políticas públicas relacionadas aos temas de interesse do consumidor e prioritários para o Idec, com o necessário embasamento técnico e de conhecimento.
Para realização desse exercício, é formada uma equipe interna, composta por membros de vários departamentos e coordenada por Lisa Gunn e Marcos Pó. A equipe desenvolve para isso uma metodologia altamente estruturada, em seis etapas, envolvendo fortemente a alta direção do Idec (inclusive seus conselheiros) e praticamente todas as áreas da entidade. Ao fim de 6 a 7 meses de trabalho, o processo deveria resultar em um conjunto articulado e mais focalizado de temas, a serem tratados de formas variáveis, conforme sua prioridade e categorização, a serem estabelecidas mediante um conjunto de critérios incluindo: relevância na percepção pessoal dos participantes do processo; relevância conforme identificado por meio dos canais de contato com associados; protagonismo do Idec no tema; chances de sucesso nas pautas defendidas; capacidade técnica para lidar com o tema; existência de recursos (efetivos ou potenciais) para trabalho no tema; existência de outras instituições já trabalhando no tema; e existência de campanhas internacionais sobre ele.
Além da priorização, o processo também deveria resultar em uma indicação quanto ao tipo de ação que o Idec adotaria em relação a cada tema. Assim, temas prioritários receberiam ações mais contundentes, enquanto temas menos prioritários receberiam ações mais “leves”, de simples informação ou “acompanhamento”. Para os temas priorizados, a metodologia estabelece um profundo exercício de avaliação e planejamento executivo, com
disponibilidades de recursos, conhecimentos, conexões institucionais e espaços de representação; das possibilidades de atuação consistente, associada às chances de sucesso e de apoiar/ser apoiado por atividades de comunicação e divulgação; das implicações sobre o relacionamento do Idec com parceiros etc. (IDEC, 2005)
Pelo quanto se vê, não se tratava apenas da trivial escolha de uma pauta para o ano, mas de uma profunda reflexão sobre as áreas de atuação da entidade tendo em vista a focalização de energias, a otimização das ações da entidade e o consequente (re)direcionamento de atividades e recursos. Ademais, a realização de tal exercício não vinha apenas como uma medida de gestão, mas principalmente da necessidade de se fazer escolhas em face da crescente dificuldade de obtenção de recursos junto às entidades de cooperação internacional. Este não foi um problema apenas do Idec, mas algo que, desde o início da década de 2000, acometeu a maior parte das organizações brasileiras (e latino-americanas em geral) beneficiárias desse tipo de fonte. Pelo quanto se diz, houve por parte das entidades doadoras um forte redirecionamento de seus recursos para a África e a partes da Ásia, na medida em que a estabilização política e econômica na América Latina veio melhorando a situação dos países da região.
O Idec se preparava, portanto, para a possibilidade de cortes e o possível abandono ou a radical despriorização de temas com os quais já trabalhava. Um exercício que implica – necessariamente – escolhas consequentes e profundamente alinhadas com a razão de ser da organização.
O primeiro passo foi um inventário inicial de temas trabalhados pelo Idec, o qual resultou em 24 itens e dez subitens já sendo trabalhados, e mais cinco identificados como “potenciais novos temas”. Estes 39 itens e subitens apresentavam enorme diversidade: enquanto alguns tratavam de questões muito amplas, quase conceituais, outros eram bastante concretos, focados em certos produtos e serviços. Temos a seguir alguns exemplos, sendo na primeira coluna produtos e serviços mais específicos, na segunda produtos e serviços específicos, mas que afetam praticamente toda a população, e na terceira temas amplos, que dizem respeito a questões de consumo atinentes a toda a sociedade, mas não vinculados a produtos específicos:
EXEMPLOS DE ITENS ENFOCADOS PELO IDEC (PLANO 2005)
- Leasing - Energia elétrica - Regulação e normalização - TV p/ assinatura - Medicamentos - Consumo sustentável
- Condomínios - Alimentos - Política de defesa do consumidor - Consórcios - Bancos - Responsabilidade social empresarial
Após o longo e detalhado processo de reflexão, a equipe e os dirigentes do Idec reorganizaram o conjunto de temas a serem enfocados, não só estabelecendo prioridades, mas concluindo que sob a denominação ampla de “temas” havia itens com significados muito diferentes não apenas no sentido exemplificado na tabela acima, mas também em aspectos mais radicais, sendo alguns itens, por exemplo, identificados como formas de atuação, e não
temas de interesse, como no caso do item “Educação para o consumo”.
Assim, cremos que o rearranjo temático que resultou de tal processo traduz de modo muito objetivo a forma como a entidade relaciona as questões do consumo com o esforço de construção da cidadania e de uma sociedade democrática. Este rearranjo, em síntese, identificou quatro categorias de itens prioritários dentre todos os levantados no primeiro momento (IDEC, Plano 2005,”Conclusões”; “Metodologia”). São categorias com significados e implicações muito diferentes entre si, como podemos ver abaixo:
CATEGORIAS DE ITENS PRIORITÁRIOS PARA O IDEC (PLANO 2005) Princípio norteador
Política de defesa do consumidor Formas de atuação do Idec
Educação para o consumo Controle social e transparência
Temas específicos priorizados Telefonia
Planos de saúde Alimentos Água Bancos
Temas transversais e específicos priorizados
Consumo sustentável
Responsabilidade social empresarial Acordos internacionais de comércio
Cumpre aqui um esclarecimento quanto à terminologia utilizada pelo Idec, e que adotaremos em nossa narrativa, mantendo a consistência com nosso objeto de análise. Além de considerar alguns temas “priorizados” (categoria que dispensa explicações terminológicas, mas que traz implicações que discutiremos ao longo deste capítulo), o Idec traz as categorias “específico” e “transversal”. Sem entrar no mérito de seu uso, esclarecemos a seguir o significado com que – conforme nosso entendimento – o Idec usa os termos em seu Plano 2005:
“Específico” designa um tema enfocado pelo Idec como um objeto de ação e atenção em si mesmo, ou seja, um tema de atuação em relação ao qual o Instituto pode ter objetivos a serem alcançados, e que está na pauta da sociedade, sendo objeto de disputa de espaços e significados com outros atores sociais.
“Transversal” é usado para qualificar temas que podem “perpassar todas as áreas do Idec, em todos os produtos do Idec, em todos os temas específicos”. Em outras palavras, um tema que seja apenas “transversal” não é um objeto de ação em si mesmo, mas algo que simplesmente se faz presente em toda a ação do Idec, dando a cada tema específico um certo caráter, ou determinando uma forma de abordagem dos mesmos. São, por assim dizer, aspectos integradores e estruturadores do modo como a entidade opera.
Feito este esclarecimento, chamamos a atenção para o fato de que, evidentemente, surge como decorrência da priorização mostrada acima uma categoria “residual”, composta pelos 17 itens não incluídos nas quatro categorias prioritárias. Mas, ressalva o plano do Idec, isso não significa que tais temas serão simplesmente abandonados. A implicação desse fato é que eles serão tratados de uma forma que demande menos recursos, e na medida das suas possibilidades. O método proposto para o trabalho de priorização de fato trata explicitamente dessa situação ao definir diferentes níveis de atuação para envolvimento do Instituto. O plano também deixa claro que não se trata de blocos estanques, mas sim de um continuum, ou de uma mescla bastante flexível, em função das características de cada tema e situação.
Em suma...
Dando continuidade à nossa análise do Idec, passaremos agora a discutir a pauta selecionada e organizada pela própria entidade, representada pelas quatro categorias priorizadas acima (e por seus respectivos temas). Ao fazer isso, buscamos sempre mapear o modo como o Instituto conecta as práticas do consumo e a defesa do direito do consumidor com o binômio democracia-cidadania e – pelo contraste com os registros gerados nas fases
anteriores da entidade – buscamos detectar também eventuais modificações ocorridas ao longo do tempo.
5.4.1 - O “princípio norteador”
Ao classificar o item “Política de defesa do consumidor” não como um tema de interesse, mas como seu “princípio norteador”, o próprio Idec, na documentação consultada, explicita sua visão sobre ele, nos seguintes termos:
Entendeu-se que, mais do que um tema transversal, este é um tema essencial para o Idec, está ligado a sua missão. Seja ou não considerado transversal, o tema "política de defesa do consumidor" foi suscitado, foi valorizado, e indica que esse é o norte, o foco da atividade do Idec, um dos princípios que guia a atuação do instituto.
Conclusão: Trata-se, portanto, de um princípio norteador. Pode ser colocado [no plano] como tema específico apenas para ser um “lugar comum” [um tópico no planejamento] para enquadrar determinadas atividades do Idec, como a luta pela criação do Conselho Nacional de Defesa do Consumidor. (IDEC, Plano 2005, “Conclusões”, p.6)
Em outras palavras, o título “Política de defesa do consumidor” sintetiza a postura do Idec no que diz respeito à construção e articulação de um conjunto de elementos institucionais e sociais capazes de abrigar e potencializar a ação política dos consumidores, por meio, principalmente, da defesa de seus direitos. Assim, a “defesa de direitos” não é vista como simples operação legal de reivindicação de vantagens e proteção, ou de ressarcimento por danos, mas sim como a práxis que materializa a cidadania, que dá corpo e existência real a uma sociedade democrática.
Dentre os muitos exemplos dessa postura, um dos mais completos e articulados encontra-se no livro A defesa do consumidor e o direito como instrumento de mobilização social, de Josué Rios, que foi o fundador e líder do departamento jurídico do Idec, orientando e inspirando sua cultura de “militância do direito”. Em seu livro, Josué explica e exemplifica as razões e formas pelas quais os processos judiciais teriam a capacidade de mobilizar os indivíduos para que reconhecessem e exercessem seu papel de cidadãos. Diz ele:
[...] o direito aparece como uma foto da correlação de forças sociais num dado momento, ou nas palavras de Jose Maria Gomez, como “uma forma condensada das relações de força entre as classes sociais”. E essa independência, ou relativa independência do Direito em face das relações de poder, é fundamental para as nossas considerações sobre sua dimensão
como limite da luta institucional que, a despeito das balizas, representa avanços e a medida mesma do envolvimento/politização dos cidadãos. (RIOS, 1998, p.86)
O autor aponta alguns casos concretos em que, no seu entender, conquistas no campo do direito, mesmo que aparentemente pontuais, abrem brechas para grandes mudanças. Ele exemplifica citando o caso do CDC, que inverte o ônus da prova e estabelece a isenção do pagamento de custas para as associações43. Nessa mesma obra, Rios faz também uma referência bastante explícita à posição do Idec quanto ao papel político de sua ação e à viabilidade de se utilizar as práticas do consumo como forma de ação política, a despeito do poder das empresas:
Mas admitir que este controle “do sistema produtivo sobre o mercado” seja incontrastável é ir longe demais. A ratio do sistema produtivo não está imune à construção de um espaço de atuação critica e mobilizadora dos consumidores, que se expressa, entre outras formas: a) por relativo (embora ascendente) grau de seletividade na aquisição de bens /serviços que se traduz em luta pela liberdade de escolha; b) no crescimento rápido da organização dos consumidores, em quase todos os países do mundo. (RIOS, 1998, p.23) A reflexão do autor sobre o tema amplia-se também para outros aspectos dessa “militância do direito”, como comenta Sami Storch44, a respeito da discussão explicita que este faz sobre militância política do cidadão individual versus ação por meio de organizações de consumidores, onde explica a importância que dá a esta segunda modalidade, mesmo sem deixar de reconhecer valor na primeira. Em seu comentário, ele também aborda um aspecto relativo à proximidade do Idec com o poder público, ao dizer:
A nosso ver, não se trata de menosprezar a militância política internamente aos governos. É importante que defensores dos direitos do consumidor estejam presentes também nas esferas do poder político e que haja uma interação saudável entre o executivo e as ações dos consumidores. (STORCH, 2004, p.236)
Recorrendo ainda ao trabalho publicado por este membro do corpo jurídico do Idec, em suas conclusões, diz ele, referindo-se não só ao papel das ações judiciais movidas
43 Essa inversão significa que, ao contrário do que ocorre na Justiça em geral, assume-se como verdade o que
está sendo alegado pelo reclamante (o consumidor), cabendo ao reclamado (a empresa fornecedora) provar que a queixa é improcedente. Este fato, somado à isenção das custas judiciais, reduz imensamente o risco e o custo para que consumidores ingressem na justiça contra as empresas, viabilizando, na prática, o reclamo de seus direitos pela via judicial.
44 Dissertação de mestrado defendida na EAESP/FGV em 2004, na qual o autor examina detidamente um
conjunto de ações judiciais movidas pelo Idec na área de telefonia, envolvendo tanto as empresas concessionárias do serviço público quanto os órgãos públicos reguladores do setor.
coletivamente e examinadas em seu estudo, mas generalizando o uso desse tipo de estratégia, calcada nos fundamentais instrumentos institucionais que são o Código de Defesa do Consumidor, juntamente com o conceito dos direitos difusos e coletivos e com a independência e competência do Ministério Público e das organizações da sociedade civil para salvaguardá-los judicialmente:
Sob este prisma, pode-se entender que todas estas ações coletivas cumpriram o papel de aprimorar a democracia, pois forçaram a divulgação de dados que de outra forma permaneceriam ocultos e permitiram que se desenvolvesse uma efetiva discussão sobre eles, inclusive com a intervenção do Ministério Público e o acompanhamento da imprensa – e, consequentemente, da população. As ações judiciais foram, todas elas (ainda que o seu mérito possa ser discutido) passos importantes na longa e necessária caminhada de um pais rumo ao aperfeiçoamento da democracia). (STORCH, 2004, p.234)
A citação acima merece também um comentário de cunho teórico, mas muito relevante para as análises que faremos mais adiante. Storch (2004) desenvolveu seu estudo num marco teórico diferente do nosso. Ele não construiu sua análise pensando nos conceitos habermasianos de esfera pública e participação, e nem tampouco abordou a ação do Idec pelo prisma dos novos movimentos sociais (como fica evidente pela ausência de autores como Habermas, Touraine, Castells e Melucci em sua bibliografia). No entanto, a conclusão mostrada acima é um claríssimo exemplo de dinamização da esfera pública e do fomento ao exercício da cidadania por meio da organização da sociedade civil. Como vimos em nossa fundamentação teórica, é este o caminho pelo qual Habermas vê a construção de uma sociedade efetivamente democrática. É muito sugestivo que um membro da equipe técnico- jurídica do Idec, vindo de outra base teórica e com sólida base em casos reais, chegue a uma conclusão assim exemplar para nossa análise.
Finalmente, lembrando que nossa intenção é também compreender em que medida as conexões entre consumo e democracia-cidadania feitas pelo Idec são fatos recentes ou antigos, ressaltamos, por um lado, que o livro citado acima foi publicado em 1998, ou seja, vários anos antes do “plano 2005”, que estamos aqui analisando.
Um outro registro, mais recente, sintetiza a visão da entidade e a maneira como ela conecta sua atuação com os temas acima. Trata-se da entrevista de Marilena Lazzarini para o livro Consumo sustentável – responsabilidade e mercado, publicado por Fábio Feldmann e Samyra Crespo, em 2003, na qual ela diz:
perspectiva individualista, já que a defesa do consumidor – pelo menos no caso do Idec – abrange um campo muito mais vasto: contextualizamos nossa ação principalmente na esfera dos direitos coletivos, dos diretos difusos, porque até que se terá um novo caminho.
Nosso trabalho é educativo, oferecemos ao nosso associado aquilo que ele procura, que é orientação para resolver o problema imediato de uma compra mas, ao mesmo tempo, mostramos a ele outras questões que envolvem a sociedade de consumo, que é este aspecto coletivo do consumo. Mesmo no que se refere à qualidade dos produtos, porque muitas vezes o problema com um produto comprado individualmente está afetando todo mundo. A questão dos transgênicos, por exemplo, envolve uma série de outros aspectos ambientais, econômicos e sociais, e se o consumidor não participar dessa luta como cidadão, não se avançará nela.
Temos que passar a usar o conceito de consumidor-cidadão, que luta por direitos mais amplos. No que diz respeito aos serviços públicos, ou às suas concessionárias, este consumidor não vai apenas reclamar da sua conta de energia elétrica que veio errada, como também irá lutar pela melhoria dos serviços como um todo. (LAZZARINI, 2003, p. 27-28)
5.4.2 - As “formas de atuação”
Nesta categoria foram classificados dois dos temas priorizados pelo Idec em seu “Plano 2005”: “Educação para o consumo” e “Controle social e transparência”. Como já adiantamos, é aqui também o local apropriado para aprofundarmos a discussão sobre os “níveis de atuação” estabelecidos pelo Idec, com base nos quais serão tratados não apenas os temas priorizados, mas também os muitos que, à luz dos critérios adotados no “Plano 2005”, não entraram nas categorias prioritárias.
O ponto de partida, naturalmente, está nas considerações feitas pelo próprio Idec sobre os três tópicos acima. Sobre “Educação para o consumo” temos:
Não se trata de tema transversal, é estratégia, é uma das formas de atuação do Idec em um tema, seja ele vertical ou transversal. Algumas atividades específicas do Idec são subsídios para implementação da Lei de Diretrizes e Bases, são educativas e, nesse sentido, educação é um tema vertical (ex.: Manual de Educação sobre Consumo Sustentável). Conclusão: Educação é estratégia, missão do Idec e é tema vertical em alguns casos. (IDEC, Plano 2005, “Conclusões”, p.6)
Já sobre “Controle social e transparência”, a segunda categoria priorizada, o Idec registra as seguintes considerações, ao explicar como e por que este item, levantado no inventário inicial de temas, seria tratado não como tema, mas como “forma de atuação”:
Transparência é um dos pressupostos para existir controle social; tem a ver com política pública, com o Estado. “Transparência” deve ser retirada do enunciado do tema porque é valor, que pode estar em outros temas [...]. E
controle social, é tema? Não, é prática de trabalho, é estratégia de atuação. Quem faz representação do Idec deve ter isso em mente. Conclusão: Controle Social não é tema, é valor que pode ser enquadrado tanto nas formas de atuação do Idec, como dentro da atuação política. Ações judiciais, campanhas e atividades de representação são ferramentas de controle social, que estão englobadas nas atividades políticas do Idec. (IDEC, Plano 2005, “Conclusões”, p.7)
Como se vê, os dois trechos citados remetem à questão dos modos de atuar do Idec, mencionando tanto suas atividades políticas quanto as atividades educativas, campanhas, publicações e, por extensão, as atividades de comunicação e representação de modo geral. Essas atividades, como se poderia esperar de tal planejamento consistente e detalhado, são também descritas no documento em que previamente a equipe responsável pelo plano havia registrado a metodologia e os conceitos-chave do trabalho. A discussão é lá colocada em