A Política de Assistência Social no Ceará

Quando houve a promulgação da LOAS em 1993, o Ceará, à semelhança de outros estados brasileiros, estava fortemente influenciado pela adoção das políticas neoliberais vigentes no país. Quando foi eleito governador para o período 1986-1989 Tasso Jereissati para governador (1986-1989) passou a fazer um reordenamento administrativo, onde eram implementadas propostas para: reduzir a ação da máquina pública; terceirizar serviços e transferir programas e encargos para os municípios, ONGs e sociedade civil.

Naquele governo foi criada a Secretaria da Ação Social-SAS, com o objetivo de congregar e centralizar administrativamente as ações assistenciais no Ceará. Assim, houve a incorporação pela nova secretaria de diversos órgãos estaduais que atuavam na área assistencial com programas dirigidos às crianças, idosos, mendigos, pessoas com deficiência e com área de abrangência tanto na capital como no interior do estado.

Como técnica da secretaria pude observar dois aspectos importantes. O primeiro foi que a junção de vários órgãos sob a coordenação de uma só secretaria estadual não conseguiu promover uma maior integração das ações e programas assistenciais, pois cada órgão e município continuavam tendo autonomia para propor e executar as ações que achassem convenientes. Havia superposição de programas com diversas nomenclaturas, voltados para crianças, mulheres grávidas, idosos e pessoas com deficiência.

O segundo aspecto foi que as mudanças de gestores em decorrência dos pleitos eleitorais provocavam fragmentação, descontinuidade das ações e mudanças de equipes técnicas, gerando perdas de recursos humanos, técnicos e materiais.

Considerando os fatores mencionados acima, bem como o desconhecimento de técnicos e gestores acerca da LOAS, em 1994, a Secretaria Estadual de Ação Social, em parceria com técnicos da LBA, realizou um programa de capacitação com o objetivo de divulgar a LOAS e contribuir para sua implementação nos municípios. Foram realizados 07 encontros regionais, destinados a técnicos, gestores municipais e conselheiros (CEARÁ, 1997).

Moroni (2007) destaca, nesse período, dois aspectos importantes: o primeiro refere-se à mobilização de diversos segmentos e instituições das três esferas de governo e sociedade civil para criação do movimento PRO-LOAS que instalou uma Comissão Institucional, para incentivar o cumprimento da LOAS. O segundo diz respeito à política de assistência do governo Fernando Henrique Cardoso, com a criação do Programa Comunidade Solidária, cuja coordenação estava a cargo do Conselho Consultivo formado por ministros e por pessoas da sociedade civil e presidido pela então Primeira Dama do País, Ruth Cardoso.

Moroni (2007) e Sposati (2004) avaliaram o programa Comunidade Solidária como um retrocesso para a área da assistência social, e tornando-se um dos fatores impeditivos para avançar na consolidação da própria LOAS, pois propunha novamente ações fragmentadas, pontuais e beneméritas, enfatizando o caráter de solidariedade e voluntarismo, bem como fazendo ressurgir a figura da primeira-dama no comando das ações da assistência social. Além desses aspectos, referido programa transferia competências e decisões do Estado como responsável pela garantia de direitos e execução de ações de superação da pobreza e desigualdades para as entidades privadas e filantrópicas.

Com o objetivo de assessorar os municípios na implantação dos conselhos, fundos e planos de assistência para atender a exigência do artigo 30 da LOAS e assim garantir o repasse dos recursos federais, a Secretaria Estadual de Ação Social promoveu, no exíguo espaço de dois meses, em 1997, o projeto “Capacitar para Descentralizar”. Foram realizados dez encontros, atingindo todas as regionais administrativas do Estado (CEARÁ, 1997).

Em pesquisa elaborada por Arretche (2000) sobre a descentralização, dentre os estados selecionados, o Ceará alcançou o primeiro lugar, comparando-se o número de municípios de cada estado que aderiram à proposta de descentralização contida na LOAS.

De seus 184 municípios, 125 - 68% do total criaram seus conselhos municipais, dos quais 105 - o que representa 57% dos municípios cearenses - declararam estar em funcionamento. [...] 102 municípios institucionalizaram seus fundos de assistência 184 elaboraram seus planos municipais, o que representa respectivamente 55% e 67% do total de municípios (ARRETCHE, 2000, p.190-191).

Em 1995, foi realizada a I Conferência Estadual de Assistência Social e desde então a realização das mesmas tem contribuído para o fortalecimento e discussão das diretrizes emanadas da LOAS e PNAS.

Todo esse processo tem sido permeado por contradições, avanços e recuos. Uma das contradições pode ser percebida ao compararmos as posições de Arretche (2000) e Moroni (2007) em relação ao papel do Ceará. Se, por um lado Arretche (2000) enfatiza seu avanço e pioneirismo no processo de descentralização, Moroni (2007), por outro lado, argumenta que o Estado do Ceará aproveitou-se desse processo para repassar programas e encargos sem transferir recursos financeiros. Como conseqüência desse processo, diminuiu sua máquina administrativa com adoção de medidas tais como: redução do quadro de pessoal; reestruturação e reaparelhamento dos órgãos de governo; implantação de sistemas de controle dos gastos públicos; privatização de empresas estatais etc.

Acreditamos que a junção de fatores como a extinção da LBA, promulgação da LOAS e a proposta de continuidade das ações iniciadas no primeiro mandato de Tasso Jereissati, durante o segundo período do seu governo (1990- 1994), delinearam uma orientação para o órgão estadual de assistência social no sentido de descentralizar suas ações, transferindo-as para os municípios. Isto pode ser confirmado através da proposta de trabalho apresentada no Plano de Governo sobre o processo de descentralização: “um instrumento potencializador de recursos das outras esferas de governo e da própria comunidade, em benefício do alcance dos objetivos sociais”. (CEARÁ, 1999, p.25)

O redesenho da área da assistência social como política pública apontando para um novo modelo de gestão dos programas sociais; o redesenho dos processos e da estrutura organizacional; a qualificação dos recursos humanos e a internalização por parte dos dirigentes e técnicos das novas atribuições da Secretaria da Ação Social enquanto órgão estadual gestor e coordenador da política de assistência social. Estas são algumas das ações que contribuíram para fortalecer as diretrizes da PNAS, no período de 2003 a 2006, segundo relatório do próprio

órgão. Reconheceu também a urgência de uma abordagem mais científica e precisa no tratamento dos dados estatísticos, bem como a necessidade de ampliar os espaços de participação da sociedade civil na formulação e execução das políticas (CEARÁ, 2007).

Em 2007, o Ceará aderiu ao Pacto de Aprimoramento da Gestão. O pacto é o compromisso assumido entre o MDS e os órgãos gestores da assistência social dos Estados e do Distrito Federal que tem por objetivo o fortalecimento desses órgãos para o pleno exercício do SUAS. No referido pacto são propostas treze ações consideradas prioridades nacionais no âmbito da proteção social básica e especial (CEARÁ, 2007).

De acordo com o relatório da STDS apresentado ao MDS sobre o cumprimento das ações pactuadas até 2009, no âmbito da proteção social básica foram elencadas como relevantes: fortalecimento da rede socioassistencial; reordenamento gradual da proteção social básica com a readaptação das funções das unidades operacionais de atendimento direto a alguns segmentos para outras Coordenadorias (Proteção Social Especial e Trabalho); capacitação de recursos humanos municipais na operacionalização de serviços, programas e benefícios; assessoramento aos CRAS; cofinanciamento de benefícios eventuais e PAIF; gestão dos programas federais, dentre outras (CEARÁ, 2010).

O quadro a seguir retrata a distribuição dos 184 municípios cearenses por porte populacional, conforme estabelecido na NOB/SUAS:

Quadro 1 - Distribuição de Municípios Cearenses por Porte Populacional - Fortaleza - 2011

Porte do Município Nº. Habitantes Quantidade de

Municípios

Pequeno Porte I Até 20 mil habitantes 90

Pequeno Porte II De 20 a 50 mil

habitantes 61

Médio Porte De 50 a 100 mil

habitantes 25

Grande Porte De 100 a 900 mil

habitantes 07

Metrópole Mais de 900 mil

habitantes 01

Quanto à gestão da política, do universo de 184 municípios cearenses, 170 deles se encontram em gestão básica da Assistência Social e apenas 14 em gestão plena (CEARÁ, 2010).

A implantação dos CRAS no Ceará ocorreu a partir de 2004, sendo implantados inicialmente em 30 municípios. Atualmente, existem CRAS em todos os municípios cearenses, perfazendo um total de349 unidades (CEARÁ, 2010).

4.2.3 Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF) e Centro de