A Política de Planejamento Urbano em Marabá

Em 1964 foi criado o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), órgão vinculado ao BNH e ao Ministério do Interior, com o intuito de estabelecer políticas voltadas inicialmente para os problemas da habitação popular e depois coordenar e implementar uma política nacional no campo do planejamento urbano.

Com o Regime Militar de 1964, o tratamento político das questões sociais foi substituído pelo tratamento técnico. Difundiu-se a idéia de que as ações baseadas em um conhecimento técnico e científico dos problemas, fundadas em bases racionais, poderiam levar ao surgimento de soluções para os problemas advindos do crescimento urbano. Trata-se da “ideologia da supremacia da razão, base da tecnocracia e do planejamento urbano atual.”160 Nesse sentido, coube ao SERFHAU prestar assistência técnica aos Estados e Municípios para a elaboração dos chamados Planos de Desenvolvimento Integrado.161

Em 1969, o Ministério do Interior lançou as bases do Programa de Ação Concentrada (PAC) que deveria implantar um processo de planejamento em municípios relacionados, por meio da elaboração de instrumentos adequados, da ação comunitária e da execução de projetos setoriais que fossem indicados como prioritários nos Planos de Desenvolvimento Integrado, com ênfase para o saneamento básico, para o programa habitacional e nas questões relacionadas com a administração municipal.

Foi obedecendo a essas diretrizes que em 1970 foi elaborado um Relatório Preliminar para o Município de Marabá para orientar as decisões das autoridades no que se referiam às ações a serem executadas a curto prazo e também preparar a administração

160 _{Villaça, Flavio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil in Deák, Csaba e} Schiffer, Sueli Ramos (orgs.). O processo de urbanização no Brasil. São Paulo, EDUSP, 2004, página 186. 161 _{O SERFHAU era dirigido por um superintendente, nomeado pelo Conselho de Administração do BNH. O} superintendente designava os que integravam um Conselho Permanente de Assessoria Técnica. O superintendente supervisionava, coordenava e controlava os serviços da entidade, elaborava o programa de serviços e o orçamento, acompanhando a sua execução. Eram também suas atribuições a obtenção dos recursos para os programas e definir as atribuições dos demais setores que faziam parte do órgão. O Departamento de Analise de projetos era quem examinava o conteúdo das propostas e dos Planos de Desenvolvimento Local Integrado e também “a viabilidade do plano em se tornar veículo efetivo do desenvolvimento da região ou micro-região a que se referia, integrado nas diretrizes de desenvolvimento regional traçadas pelo Ministério do Planejamento e da Coordenação Econômica e pelo Ministério do Interior”. Vizioli, Simone Helena Tanou. Planejamento Urbano no Brasil: a Experiência do SERFHAU Enquanto Órgão Federal de Planejamento Integrado ao Desenvolvimento Municipal. Dissertação de Mestrado, FAU-USP, 1998, página 33.

municipal no sentido de criar uma prática de planejamento que deveria culminar posteriormente com um Plano Diretor Integrado.

O planejamento proposto pelo SERFHAU enfatizava a necessidade de participação dos diversos níveis de governo, da população e da comunidade, o que na prática acabava não ocorrendo. Muitos relatórios e planos diretores acabaram sendo elaborados por empresas privadas que não consultavam a comunidade e que eram alheias aos problemas locais. O próprio SERFHAU dispunha de um cadastro de técnicos e de escritórios com especialização em planejamento e disponíveis para os municípios que quisessem formar equipes para elaborar os seus planos. Muitos municípios tiveram os seus planos e relatórios elaborados pelo Projeto Rondon ou pelas Superintendências Regionais de Desenvolvimento, como foi o caso de Marabá.

A avaliação feita por vários estudiosos a respeito do trabalho do SERFHAU é controversa. Para muitos, apesar das “falhas a ele atribuídas, significou uma tentativa de implantar um planejamento diferente do planejamento urbano do início do século, que priorizava os aspectos físico-territoriais e vinha sendo utilizado no âmbito local”. Esse órgão contribuiu também para a discussão dos problemas urbanos ao promover cursos e seminários com o intuito de se tentar chegar a uma Política Nacional de Desenvolvimento Urbano que pudesse influenciar o desenvolvimento econômico e social do Brasil, aspecto esse que estaria fazendo falta para os dias atuais. 162

Contudo, outros apontam que o SERFHAU promoveu a exaltação da racionalidade, tornando o planejamento algo externo à administração, sendo posteriormente internalizado com a aplicação dos planos, que eram confeccionados como se os interesses locais fossem homogêneos e convergentes. Pressupunha-se que a comunidade local tivesse aspirações no sentido de promover a modernização, de querer o progresso e o desenvolvimento.

Como ocorreu com as demais políticas do Governo Federal para a Amazônia, a questão urbana inseriu-se dentro de um planejamento autoritário. Era o “mito do planejamento neutro” e da escolha feita por critérios técnicos, o que levou a se desconsiderar a realidade política e social dos municípios, dos prefeitos, dos vereadores e dos grupos ou classes que representavam. Tal aspecto tornava-se ainda mais grave em

162 _{A partir de 1988 pretendeu-se substituir o simples levantamento das necessidades da população, com base} apenas em critérios técnicos. Em função do processo de redemocratização do país passou-se a valorizar mais o aspecto participativo da sociedade e as próprias lideranças políticas locais que representavam os interesses daqueles que os elegeram. Vizioli, Simone Helena Tanou. Planejamento Urbano no Brasil: a Experiência..., página 48.

municípios como Marabá, que haviam sido transformados em Área de Segurança Nacional, ressaltando ainda mais o perfil autoritário desse tipo de planejamento.

Uma outra crítica feita a esses Planos Diretores que foram elaborados por orientação do SERFHAU, era o fato de que acabavam não sendo aplicados ou com o tempo eram abandonados em função das mudanças no comando dos governos locais. Os Planos Diretores Integrados pecaram nesse aspecto e tiveram a sua fase encerrada com a extinção do SERFHAU em 1974.163

O modelo de desenvolvimento colocado em pratica no país, nas décadas de 1960 e 1970, acabou por agravar os problemas urbanos. O crescimento desordenado das metrópoles e de algumas cidades situadas nas áreas de fronteira econômica ou colocadas como pólos de desenvolvimento, como no caso de Marabá, agravaram a organização do espaço urbano. Nessas áreas, as políticas de planejamento, como as que foram propostas no âmbito do SERFHAU, acabavam por encontrar resistências em municípios onde há muitas décadas os grupos oligárquicos exerciam o controle do poder local e já tinham seus interesses econômicos enraizados.

No contexto do milagre econômico do início da década de 1970, a política urbana ficou atrelada ao modelo concentrador de renda que estava em vigor e que orientou o crescimento econômico, gerando distorções, como o aumento da especulação imobiliária. Para muitos críticos dessa política de planejamento eram infrutíferas as tentativas de resolver de modo racional e técnico os problemas que eram gerados pelo próprio modelo de crescimento que necessariamente gerava a pobreza dos grandes centros urbanos com a formação de bolsões de miséria, como as favelas e as áreas periféricas que recebem a população migrante.

Para o professor Flavio Villaça, nessas duas décadas evoluiu no Brasil um “planejamento teórico”, em verdade ideológico, mas não prático e concreto. Ao serem estudados, esses planos mostram-se como meros discursos, sem uma ação concreta por

163 _{Com a Constituição de 1988 foi mantida a política de elaboração desses planos diretores, para os municípios} com mais de 20 mil habitantes. Em relação aos planos anteriores, da época do SERFHAU, deveriam ter um caráter mais democrático e participativo. Para muitos estudiosos, trata-se do novo plano diretor, contrapondo-se aos anteriores da época do SERFHAU. Esse novo plano não deveria ser o único meio de se fazer o planejamento, podendo existir outros planos setoriais. São ainda obrigatórios o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual. O planejamento municipal, de acordo com essa nova diretriz, deve levar em consideração as entidades representativas e criar condições para que a sociedade civil participe de todas as etapas de elaboração do plano. É preciso ouvir os segmentos organizados da sociedade, como sindicatos, sociedades amigos de bairro, comunidades religiosas para definir quais são as prioridades e propor diretrizes que estejam de acordo com os interesses da população e com os compromissos políticos das autoridades e de seus grupos que lhes dão sustentação política.

parte do Estado, ao contrário do que ocorreu na Europa e nos Estados Unidos. Como discurso torna-se revelador da ideologia que legitima a dominação da burguesia urbano- industrial. Apenas o zoneamento, embora elitista, mostrava-se ser o único aspecto “vivo” do planejamento urbano no Brasil. Esse planejamento tinha como missão ideológica “ocultar os problemas das maiorias urbanas e os interesses dominantes na produção do espaço urbano”.164 O planejamento urbano passou a ser visto como uma atividade intelectual e voltada para elaborar planos. Ficou fechado, desvinculado da política e da própria ação do Estado. Coube aos planejadores apenas pensar, permanecendo alienados da administração.

Nenhum desses Planos Diretores Integrados como foram denominados nos tempos do SERFHAU, implantou uma concepção a respeito de cidade ou alguma estratégia ou política pública concreta, embora manifestassem intenção de fazê-lo, como no caso dos planos urbanísticos de Marabá, pretendendo criar um modelo adaptado à floresta e natureza locais.165

O planejamento de uma nova área de expansão urbana para Marabá foi feito, em sua etapa inicial, por intermédio do SERFHAU e precedido por estudos e documentos elaborados por esse órgão. No ano de 1974, quando estava para ser implantado o Plano de Desenvolvimento Urbano de Marabá, o SERFHAU foi extinto na passagem do Governo Médici para o Governo Ernesto Geisel. Os trabalhos de implantação do novo núcleo prosseguiram sob os cuidados da SUDAM e com a contratação de outro escritório de arquitetura para fazer um novo plano urbanístico. Esta situação demonstra como a administração municipal estava desvinculada desses estudos preparatórios, conduzido por técnicos que não tinham o conhecimento necessário das condições locais e nem mesmo da própria região e imbuídos de idéias preconcebidas de planejamento urbano adquiridas em realidades e contextos diferentes.

No Relatório Preliminar de Desenvolvimento Integrado, publicado em 1970, foi constatado o esgotamento do espaço físico da cidade, limitado pelos rios e pelo varjão,

165 _{Nesses planos atribui-se à natureza e não aos homens as causas dos problemas sociais, isentando a burguesia} da culpa pelos mesmos. Um exemplo citado por Flavio Villaça é o da “deterioração” dos centros urbanos, causada pela própria classe dominante, mas que esta pretende ocultar utilizando o argumento da deterioração, que é colocada como um processo natural de envelhecimento e não como um processo social. Encobre-se dessa forma, a incapacidade da própria burguesia em resolver os reais problemas das grandes cidades e das contradições inerentes ao processo de acumulação do capital. A continuidade da exigência do Plano Diretor é vista por Villaça como um retrocesso diante das necessidades populares. Villaça, Flavio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano..., páginas 228 e 229.

que impediriam o seu futuro crescimento e também por ser afetado pelas enchentes.166 A inadequação do espaço urbano era observada em função daquilo que já se projetava para a cidade em função da provável exploração do minério de ferro.167

A mudança da cidade estava diretamente vinculada aos interesses das políticas dirigidas pelo Governo Militar para a Amazônia. A questão que se colocava naquele momento era a de adequar esses interesses com os da população ou de procurar legitimar o plano da Nova Marabá no sentido de solucionar o antigo problema das enchentes. A decisão pela construção de um novo núcleo urbano foi tomada sem a mínima participação da comunidade local, nem mesmo de suas lideranças vinculadas à velha oligarquia da castanha. Os interesses da população e dos vários segmentos sociais que dela faziam parte não foram considerados, fato que veio a comprometer a efetiva transferência da cidade para outro local. A apropriação do espaço urbano pelos vários segmentos sociais, inclusive da antiga elite, que tinha interesses enraizados na sede municipal, não foi considerada na elaboração dos projetos para a Nova Marabá.

Em 1970 Marabá já se encontrava em evidência em função das descobertas de minério de ferro e já existia a expectativa da exploração do mesmo. Em 1971 já estavam sendo feitas prospecções na área para se avaliar melhor a proporção da jazida e a presença de outros minérios, como o cobre e o manganês.

5.1 O Plano de Desenvolvimento Urbano de Marabá (PDUM).

Nos últimos anos da década de 1960 houve uma maior fixação do homem na área urbana de Marabá, bem como um aumento da migração e do crescimento vegetativo.

166 _{Foi montada uma equipe multidisciplinar de estudantes, recrutados no Rio de Janeiro, em São Paulo e em} Brasília para a elaboração do documento. A coordenação do trabalho ficou por conta do SERFHAU, que deu cursos de capacitação para esses estudantes e estagiários. Esse trabalho teve o apoio financeiro do BNH, o qual esperava aproveitar esses estudos para o Plano Nacional de Habitação e atender às diretrizes do PAC. Seria também uma “experiência piloto” para os estudantes promovendo a formação dos mesmos no planejamento urbano, capacitando-os a integrarem os órgãos municipais de planejamento e os escritórios privados de consultoria. Contudo, cabe observar que esse tipo de trabalho deveria ter sido promovido pelos próprios técnicos que já possuíam uma formação teórica e prática e capacitados para o encaminhamento de um trabalho complexo que exigia um conhecimento da realidade da região, das condições específicas da população que lá vivia e de seu envolvimento com a própria natureza da Amazônia. Ministério do Interior e SERFHAU. Relatório Preliminar de Desenvolvimento Integrado do Município de Marabá. março de 1970.

167 _{Em 1968, a empresa Meridional, que havia feito a descoberta de minério de ferro em Carajás e iniciava a} prospecção da reserva para avaliar a sua dimensão, abriu um escritório em Marabá. Por esse escritório teriam passado pelo menos entre dois a três mil operários que trabalharam na mina. Emmi, Marília. A Oligarquia do Tocantins e o ..., página 107.

Núcleos, como o bairro Amapá e São Félix, este último situado do outro lado do rio Tocantins e próximo a recém-aberta rodovia PA-70, tiveram um maior adensamento, tendo seus moradores sido classificados como população ribeirinha. A sede municipal tinha em torno de 10.800 habitantes.

A Prefeitura teria que estar capacitada para o desenvolvimento que se esperava de Marabá, “adotando normas administrativas racionalizadas e imprescindíveis para o atendimento efetivo ao crescimento de um município”.168 Como aconteciam com as recomendações do SERFHAU, os relatórios preliminares sugeriam algumas medidas de aplicação imediata para solucionar os problemas mais urgentes, como na educação, na saúde e nas condições de trabalho dos castanheiros.

Com relação às enchentes, as verbas dos governos Federal e Estadual e os decretos de Calamidade Pública não resolveram a questão. Uma Lei Municipal, a de número 3.342, de 28.10.1967, reservava uma área próxima à cidade, com altitude segura em relação aos rios, para se construir uma área de expansão urbana. É sugerido, pelo Relatório do SERFHAU, um Plano Diretor para levar adiante essa idéia.

A sugestão de um outro núcleo urbano para Marabá foi uma verdadeira imposição do Governo Federal. Tal tarefa foi facilitada pela transformação do município em Área de Segurança Nacional em 1970. Ao mesmo tempo, o isolamento do município por via terrestre começava a ser quebrado, primeiro com a abertura da rodovia estadual PA-70 e depois pela rodovia Transamazônica, que alcançou Marabá em 1971.

Uma concorrência pública promovida pelo SERFHAU deu a um escritório de arquitetura de São Paulo, Arquiteto Joaquim Guedes e Associados, a tarefa de elaborar um plano urbanístico para a cidade de Marabá, que ficou pronto em 1973: o Plano de Desenvolvimento Urbano de Marabá ou PDUM.

Um estudo preliminar explicativo foi elaborado, ainda em 1972, delineando como seria o PDUM. No mesmo ano, uma equipe do SERFHAU, após realizar um sobrevôo sobre Marabá, acabou por selecionar a mesma área prevista na Lei Municipal de 1967, já citada, limitada pelas rodovias PA-70 e Transamazônica, pela área do varjão separando-a do núcleo pioneiro e pelo rio Tocantins no lado norte.

A escolha da área, bem como a requisição de terras para a construção do 52

º

Batalhão de Infantaria da Selva e do porto do Ministério dos Transportes às margens do Tocantins, gerou reações, sobretudo na Câmara dos Vereadores. Eram terras que estavam

sob controle das antigas famílias de Marabá, ligadas à oligarquia da castanha, por meio de títulos de aforamento, o que acabou gerando problemas para os futuros prefeitos nomeados, que estavam desvinculados da antiga elite local. Foi o caso do capitão Elmano Melo, nomeado prefeito em 14.5.1971 e que relatou ter enfrentado resistências por parte do grupo liderado pela família Mutran, em que pese estes últimos pertencerem à ARENA, partido governista nos anos do Regime Militar.169

O Governo Federal, inclusive por meio de autoridades e ministros, pressionou no sentido de acelerar a cessão dessas áreas que estavam sendo requisitadas. O próprio ministro do Interior, Costa Cavalcanti, esteve em Marabá, deixando claro o interesse do Governo Federal nas respectivas áreas e exigindo, em tom de ameaça, aos vereadores, a aprovação da concessão das terras que estavam sendo requisitadas.170

Foi nesse contexto que começou a ser elaborado o PDUM. A intervenção do Governo Federal na sede de Marabá começou também a produzir outras consequências, como o aumento da migração, facilitada pelo acesso ao município por estradas e pela colonização dirigida que o INCRA começou a implantar. O núcleo pioneiro de Marabá mostrou-se incapaz de absorver essa população recém-chegada, inclusive pelo fato de ter ocorrido uma valorização dos lotes e imóveis na área do pontal, tornando-os inacessíveis a essa população com poucos recursos.

A própria Prefeitura, durante a gestão do capitão Elmano Melo, providenciou a abertura de loteamentos em outros locais, principalmente na área próxima ao antigo bairro Amapá, que estava sendo cortado pela rodovia Transamazônica. O Campus Avançado da USP auxiliou na elaboração desse projeto de loteamento urbano. Ruas foram abertas e lotes foram distribuídos nessa área, seguindo uma antiga tendência de crescimento e expansão, uma vez que Marabá era ligada a esse bairro por balsas que atravessavam o rio Itacaiúnas diariamente.

A gestão da Prefeitura Municipal, nessa época, foi marcada por alguns aspectos contraditórios em relação à política do Governo Federal, embora estivesse sob intervenção. Segundo a arquiteta Helena Lucia Zagury Tourinho, na tentativa de se

169 _{O jornal Notícias de Marabá, ao noticiar a exoneração do prefeito Elmano Mello, informa que este teria} solicitado ao Ministro da Justiça a cassação do deputado Oswaldo Mutran, confirmando a existência de atritos entre esse prefeito e uma parte da ARENA local e estadual, da qual faziam parte os membros da conhecida família Mutran, de origem libanesa e estabelecida em Marabá desde a década de 1920. Jornal “Notícias de

Marabá”. Marabá – PA, ano IV, número 23, 05.10.1974, página 3. 170 _{Em 1972, o Governo Federal requisitou uma área do bairro Amapá para ampliação do aeroporto, que iria}

servir também como Base Aérea. Por meio do decreto 175/72, a Prefeitura desapropriou uma área de 13,5 km² para acomodar a ampliação do aeroporto. Nessa mesma época intensificou-se o combate à Guerrilha do Araguaia. Jornal “O Marabá”, ano IX, nº 363, de 01.10.1972, página 3.

legitimar perante a população local, a Administração Municipal promovia melhorias no núcleo pioneiro, como ampliação de escolas, asfaltamento de ruas, construção de um estádio de futebol, ginásio de esportes, entre outras. Isso ocorria no mesmo momento em que o Governo Federal traçava os planos urbanísticos para a nova área de expansão da cidade.

O próprio Governo Federal ampliou a sua presença em torno do antigo bairro Amapá, com a reforma do aeroporto, instalando o escritório do INCRA e criando uma agrópolis para abrigar os seus funcionários. Vale lembrar que a partir de 1972, o Governo Federal implantava um projeto de colonização dirigida às margens das rodovias federais