A POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E O CRAS: MARCOS

A indignação pela injustiça instaurada no Brasil foi o embrião da Assistência Social a qual se desenvolveu em entidades de caridade e religiosas sem vínculo com o Estado. O Estado, por sua vez, se esquivou o quanto pode da responsabilidade de proteção social de seu povo. Este percurso explica o enraizado paralelo entre o assistencialismo e a Assistência Social. Entender que o assistencialismo é antecessor a Assistência Social enquanto política pública é essencial, e entender a Assistência Social como assistencialismo é um retrocesso.

O assistencialismo é uma prática de ajuda em favor de alguém, uma doação ou caridade a qual não proporciona necessariamente ao favorecido um processo de crítica ou de apropriação de direitos. Freire (2011b, p. 79) compara o assistencialismo a uma falsa ajuda que mantem o povo na condição que se encontra. A Assistência Social, por sua vez, é uma política pública, um direito constitucional garantido ao cidadão que dela necessitar, é dever do Estado prestar um serviço comprometido com a promoção do protagonismo

social. Paula (2013, p. 25) refere-se à Assistência Social como essencialmente transformadora com primazia da emancipação humana.

A dinâmica da gestão pública observada historicamente indica a resistência do Estado em assumir a responsabilidade pela questão social por meio do sucateamento das organizações estatais de assistência social restando à solidariedade da sociedade civil o apoio às problemáticas sociais. A negligência do Estado retardou a aparição da Assistência Social como Política Pública e consolidou no Brasil uma ideologia assistencialista a qual distancia o protagonismo social. Todavia, o percurso dos movimentos sociais contra a cultura assistencialista culminou no reconhecimento da Assistência Social enquanto Política Pública (PAULA, 2013, p.41).

A Constituição Federal de 1988 foi o marco zero do processo de construção da Assistência Social enquanto Política Pública de direito, seguida pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), aprovada em 1993, que regulamenta a Assistência Social como um direito não contributivo e que atenta para a defesa dos direitos civis, políticos e sociais de cidadãos em situação de vulnerabilidade. Com o fomento das deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência Social de 2003, em 2004 foi aprovada a Política Nacional de Assistência Social que delineia a implementação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) o qual esquematiza a prestação de serviços e benefícios da Assistência Social. Este processo instaura a responsabilidade do Estado na promoção do protagonismo do cidadão na construção de uma sociedade democrática (PAULA, 2013). Nos próximos parágrafos iremos apresentar mais especificamente o conteúdo de cada marco legal descrito acima.

A Constituição Federal de 1988 é a sétima constituição promulgada no Brasil sendo está a lei máxima brasileira, ou seja, seu texto comporta as leis que organizam o funcionamento do país, a partir da Constituição deriva-se as demais leis regulamentadoras e específicas de cada área. A Constituição Federal de 1988 foi resultado de um processo de reformas em busca da ampliação da democracia brasileira. Conhecida como “Constituição Cidadã” devido a inédita participação de movimentos populares a sua formação o texto da Constituição deu-se após amplas discussões advindas de audiências públicas, sugestões foram levantadas e minunciosamente estudadas e resumidas à organização do anteprojeto que sofreu inúmeras modificações até sua redação final apresentada e aprovada em 1988 (COUTO, 2006, p.154).

A Constituição de 88 representou, além de um avanço da participação popular, importantes mudanças na concepção e configuração na área dos direitos de cidadania (direitos civis, políticos e sociais) com destaque aos direitos sociais. A assistência social, anteriormente negada pelo Estado, é reconhecida como uma política social de natureza pública e passa a compor o sistema de seguridade social brasileiro, juntamente com a saúde e previdência social. Ou seja, a Constituição reconhece as desigualdades sociais e compete sua solução à responsabilidade do Estado (COUTO, 2006, p.140). A assistência social é abordada no texto da Constituição em seus artigos 203 e 204 os quais descrevem:

Artigo 203 – A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independe de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

I) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

II) o amparo à crianças e adolescentes carentes; III) a promoção da integração ao mercado de trabalho;

IV) a habilitação e a reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;

V) a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provido por sua família, conforme dispuser a lei. Artigo 204 – As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no artigo 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I) descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e a execução dois respetivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;

II) participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. (Brasil, 1988).

Os artigos 203 e 204 da Constituição trazem significativas mudanças em relação à assistência social, com destaque a perspectiva não contributiva de seus serviços, sendo suas ações prestadas gratuitamente a todos que dela necessitar. E a participação popular por meio de entidades representativas as quais recebem a responsabilidade do controle e avaliação das ações realizadas no âmbito da assistência social.

A Constituição Federal de 88 estabelece base para a elaboração de leis mais específicas que regulamentem e organizam a ação do Estado em relação a assistência social prestada ao cidadão. Desta forma, em 1993, cinco anos após a promulgação da Constituição Federal de 88, é encaminhado ao Congresso a Lei nº. 8.742/93 de regulamentação da assistência social como política social (COUTO, 2006, p.140).

A lei nº 8.742 de 7 de Dezembro de 1993, denominada Lei Orgânica da Assistência Social, amplamente conhecida por sua abreviação, LOAS, é a lei que organiza

a ação da Assistência Social descrita na Constituição Federal de 88. A LOAS está disposta em 42 artigos incluídos em seis capítulos que definem seus objetivos, princípios, diretrizes, organização, constituição das ações socioassistenciais (benefícios, serviços, programas e projetos), formas de financiamento e por fim, as disposições gerais.

Em seu primeiro capítulo “Das definições e Objetivos” a LOAS define a Assistência Social como direito de proteção social do cidadão, onde lhe é garantido o atendimento às necessidades sociais básicas, tais como, alimentação, higiene, moradia, participação social, educação e saúde. Se por um lado a Assistência Social é direito do cidadão, do outro, é dever do Estado. Responsabiliza-se o Estado pela garantia de condições dignas de vida a seu povo, através de um conjunto de ações públicas interligadas e ofertadas à população de forma gratuita.

A LOAS ratifica o caráter não contributivo da Assistência Social descrita no artigo 203 da Constituição de 88 e replica seu objetivo no que tange a proteção social voltada especialmente, mas não exclusivamente, à família, à maternidade, à infância, à pessoa deficiente e à velhice. Acrescenta os objetivos de vigilância socioassistencial, a qual se ocupa do mapeamento da díade vulnerabilidades e potencialidades do território. E a defesa da Assistência Social como um direito do cidadão.

O segundo capítulo da LOAS, intitulado “Dos Princípios e das Diretrizes”, apresenta as bases ideológicas e de direcionamento do trabalho na Assistência Social. Ao mesmo tempo que a Assistência Social é um direito do cidadão, visto ser este seu fim, estrutura-se em uma organização a qual destina-se a prestação da proteção social à população. Para que esta organização funcione o mais harmoniosamente possível é que se estabelecem seus princípios e diretrizes, bem como, todas as outras regras expostas nesta lei.

Os Princípios da Assistência Social garantem a oferta das ações socioassistenciais de forma igualitária a todos que dela necessitar, vetando qualquer tipo de cobrança monetária ou discriminação, respeitando a autonomia e a dignidade do cidadão. Garante ainda a ampla divulgação das ações socioassistenciais, seus critérios de concessão e suas fontes financiadoras. As diretrizes da Assistência Social atribuídas na LOAS, com base no artigo 204º da Constituição de 88, são de descentralização político-administrativa, participação e responsabilidade do Estado, a nível federal, estadual e municipal na realização das ações socioassistenciais.

O terceiro capítulo da LOAS intitulado “Da organização e da Gestão” organiza as ações socioassistenciais dentro do Sistema Único de Assistência Social – SUAS com o objetivo de consolidar a cooperação entre os níveis de governo, estabelecendo responsabilidades distintas para União, estados e municípios, com o compromisso de implementação da educação permanente dos trabalhadores da Assistência Social, a fim de promover a expansão das ações socioassistenciais de forma integrada e de qualidade com vistas à garantia de direitos.

O Sistema único de Assistência Social é dividido entre a Proteção Social Básica (PSB) e a Proteção Social Especial (PSE). A PSB dedica-se na realização de ações socioassistenciais de cunho preventivo de forma a fortalecer as potencialidades do território a fim de prevenir situações de vulnerabilidade social. A PSE direciona as ações socioassistenciais onde já está instaurado situações de violação de direitos. A PSB será ofertada no Centro de Referência em Assistência Social (CRAS) e a PSE será ofertada no Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS).

As ações socioassistenciais são realizadas entre os municípios, estados e União de forma corresponsável. Cabe a União a elaboração dos regimentos, a coordenação dos programas em geral, cofinanciamento à concessão de benefícios e à qualificação do serviço prestado, atendimento conjunto em casos emergenciais, assessoria e monitoramento as ações socioassistenciais nas esferas de governo estadual e municipal. Ao governo do estado compete a destinação de verbas aos municípios para o aprimoramento dos serviços, atendimento conjunto em casos emergenciais, oferecimento de apoio técnico aos municípios, bem como avaliá-los e monitorá-los. Aos municípios é dada a responsabilidade de custeio dos benefícios eventuais, execução dos serviços socioassistenciais, projetos de enfrentamento à pobreza e atendimentos emergenciais. Oferecer apoio financeiro para o aprimoramento da Assistência Social a nível municipal, bem como avaliar e monitorar as ações realizadas.

As entidades que prestam os serviços socioassistenciais para funcionar deverão estar inscritas no respectivo conselho de Assistência Social. O Conselho nacional, estadual e municipal são instancias deliberativas do Sistema Único de Assistência Social compostas pelo mesmo número de pessoas que trabalham para o governo e pessoas que não possuem vínculo de trabalho público. Os Conselhos de Assistência Social são vinculados ao órgão gestor da Assistência Social de cada esfera de governo, sendo a gestão responsável pela provisão da infraestrutura para seu funcionamento.

Ao Conselho Nacional da Assistência Social é atribuída a responsabilidade de aprovar a Política Nacional da Assistência Social, a definição de normas às ações socioassistenciais, avaliar a gestão de recursos e, entre outros, zelar pelo caráter descentralizado e participativo da Assistência Social. Vinculado ao Conselho Nacional está o órgão nacional de gestão da administração pública federal responsável pela elaboração da Política Nacional de Assistência Social, provisão financeira de recursos, proposição de critérios para a transferência de recursos, prestar apoio técnico e integração aos outros entes federados e, entre outros, manter o Conselho informado de forma clara sobre suas ações e gastos.

O quarto capítulo da LOAS intitulado “Dos Benefícios, dos Serviços, dos Programas e dos Projetos de Assistência Social” distingue as principais ações socioassistenciais. Benefício de Prestação Continuada é a transferência de um salário mínimo por mês à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 anos ou mais, que não possuam condições de prover sua manutenção ou tê-la provida por sua família. Este benefício é revisto a cada dois anos. Benefícios Eventuais são auxílios por natalidade ou morte repassado às famílias que não possuem condições de bancar por conta própria a situações adversas. Os Serviços socioassistenciais são ações contínuas com o objetivo de melhorar a qualidade de vida da população. Já os Programas socioassistenciais são ações com determinação temporal de início e fim que visão a melhoria dos serviços e benefícios. E os projetos de enfrentamento da pobreza são investimentos voltados à grupos populares que visam subsidiar iniciativas de subsistência e elevação da qualidade de vida.

O quinto capítulo da LOAS intitulado “Do Financiamento da Assistência Social” institui o Fundo Nacional da Assistência Social (FNAS) para o financiamento das ações socioassistenciais juntamente com os recursos da União, Estados e Municípios. Para o repasse de valores para os estados e municípios será exigido a instituição do respectivo Conselho de Assistência Social, o Fundo de Assistência Social e o Plano de Assistência Social.

E finalmente, o capítulo seis da LOAS com o título “Das Disposições Gerais e Transitórias” estabelece a responsabilidade do Ministério Público em zelar pelo cumprimento desta lei, e entre outros, esclarece que serão cancelados os registros no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) as entidades de Assistência Social que atuarem de forma irregular. Esta lei foi assinada por Itamar Franco, Presidente do Brasil a época.

A LOAS representou um avanço na caminhada da assistência social enquanto política pública com vistas a banir a perspectiva assistencialista ainda bastante presente. Desta forma, seus artigos buscam enfatizar regras para a ação social de uma política de direito voltada à superação das necessidades básicas para todos os que dela precisam. Entende-se, então, a concepção da responsabilidade coletiva pela vulnerabilidade pessoal, contrapondo a visão que responsabiliza de forma isolada o indivíduo por sua condição de dificuldades sociais. Sendo de responsabilidade do Estado suprir os que por motivos diversos encontram-se impossibilitados de manter-se. A LOAS também organizou as ações socioassistenciais de forma articulada entre os entes federados, União, Estados e Municípios. E enfatiza o caráter gratuito dos serviços socioassistenciais prestados aos cidadãos, colocando as necessidades sociais acima da rentabilidade econômica (COUTO, 2006, p.174).

As determinações decorrentes da LOAS, após onze anos, conferiu ao Brasil significativas mudanças em relação ao reconhecimento da Assistência Social como uma responsabilidade do Estado e direito do cidadão. A Assistência Social voltada para as necessidades básicas das crianças, adolescentes, idosos e pessoas com deficiência, mostrou-se relevante no enfrentamento da pobreza. Os avanços decorrentes da LOAS incluem um exponencial crescimento dos investimentos públicos na Assistência Social com a implantação de secretarias da Assistência Social em quase todos municípios e em todos os estados brasileiros, ressignificando o trabalho socioassistencial em um padrão de abrangência nacional (PNAS, 2005, p.13).

Frente a esta realidade e com o compromisso de efetivar as diretrizes da Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS/1993, em 2004 foi aprovada pelo CNAS a Política Nacional de Assistência Social (PNAS). A aprovação da PNAS, no primeiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, foi uma conquista que avançou ainda mais para a desvinculação da Assistência Social ao assistencialismo rumo a consolidação de uma política pública de Estado permanente definida em Lei (PNAS, 2004, p.11).

O texto da PNAS foi elaborado pela equipe do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome a partir das deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência Social. A IV Conferência Nacional de Assistência Social realizada em 2003, levantou vários desafios para a Assistência Social como política pública. Dentre os principais, estava a implementação do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, compondo o detalhamento das atribuições de cada ente federado e o fomento ao efetivo

trabalho articulado em rede de iniciativa da política de Assistência Social (PNAS, 2004, p.14). Assim, o texto da PNAS foi organizado em três capítulos 1. Análise Situacional; 2. Política Pública de Assistência Social e; 3. Gestão da Política Nacional de Assistência Social na perspectiva do SUAS.

No primeiro capítulo, o texto da PNAS/2004 descreve um estudo sobre a situação geral do país a época, apresentando dados demográficos, definindo os municípios pequenos 1 (população até 20.000 habitantes) municípios pequenos 2 (população entre 20.001 a 50.000 habitantes), municípios médios (população entre 50.001 a 100.000 habitantes), municípios grandes (população entre 100.001 a 900.000 habitantes) e metrópoles (população superior a 900.000 habitantes). O estudo apresenta a crescente taxa de urbanização brasileira como um fenômeno gerador da precarização da qualidade de vida da população. Apresenta-se ainda mudanças nas estruturas familiares, como a passagem da pessoa de referência da família do homem para a mulher, e dentre outros, o aumento da população idosa morando sozinha no país.

O segundo capítulo descreve os aspectos constitutivos da Política Pública de Assistência Social especificando seus princípios, diretrizes, objetivos, usuários e suas proteções afiançadas. Neste capítulo também é aclarado as características da Assistência Social enquanto integrante da Seguridade Social Brasileira juntamente com a Saúde e a Previdência, retomando seu caráter de proteção social integrado com tais políticas. A PNAS descreve a proteção social como um conjunto de ações institucionalizadas com o fim de proteção dos membros da sociedade que, devido a condições de vida referentes a fase de desenvolvimento, risco social, baixa renda, discriminação, catástrofes ou privações encontram-se a margem da sociedade com baixo nível de acesso aos bens materiais e culturais (PNAS, 2005, p. 31).

A proteção social deve assegurar a segurança de sobrevivência, de acolhida e de convívio familiar. Como segurança de sobrevivência entende-se a garantia de que todos possuam renda para sua vivência social, por meio do trabalho e mesmo aqueles que possuem limitações ao exercício do trabalho remunerado como é o caso de idosos e pessoas com deficiência, possam ter condições de uma vida digna. A segurança de sobrevivência também inclui o exercício da autonomia do cidadão para o protagonismo ao acesso a seus direitos. A segurança de acolhida é descrita pela PNAS (2005, P.31) como “[...] a provisão de necessidades humanas que começa com os direitos à alimentação, ao vestuário e ao abrigo, próprios à vida humana em sociedade [...]” nesta

perspectiva as ações socioassistencias devem buscar a promoção da autonomia do cidadão na conquista desta segurança. A segurança de convívio familiar, reconhece ser próprio da natureza humana o convívio familiar e comunitário sendo este o espaço de desenvolvimento da humanidade, e assim visa garantir o direito de pertença do cidadão.

Isto supõe a não aceitação de situações de reclusão, de situações de perda das relações. É próprio da natureza humana o comportamento gregário. É na relação que o ser cria sua identidade e reconhece a sua subjetividade. A dimensão societária da vida desenvolve potencialidades, subjetividades coletivas, construções culturais, políticas e, sobretudo, os processos civilizatórios. As barreiras relacionais criadas por questões individuais, grupais, sociais por discriminação ou múltiplas inaceitações ou intolerâncias estão no campo do convívio humano. A dimensão multicultural, intergeracional, interterritoriais, intersubjetivas, entre outras, devem ser ressaltadas na perspectiva do direito ao convívio (PNAS, 2004, p. 32).

A Assistência Social constitui-se de forma a reconhecer a responsabilidade do Estado em relação a garantia das seguranças acima citadas e busca fazer do espaço de atuação da Assistência um espaço de promoção do protagonismo daqueles que se encontram em precário acesso aos direitos de cidadão. A tentativa do Estado para o exercício de sua responsabilidade apontada até então é delineada por princípios e diretrizes descritos na PNAS os quais são os mesmos da LOAS que por sua vez são embasados nos artigos 203 e 204 da Constituição Federal. Citados abaixo:

“Em consonância com o disposto na LOAS, capítulo II, seção I, artigo 4º, a Política Nacional de Assistência Social rege-se pelos seguintes princípios democráticos:

I – Supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade econômica;

II – Universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;

III – Respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade; IV – Igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais; V – Divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão.

A organização da Assistência Social tem as seguintes diretrizes, baseadas na Constituição Federal de 1988 e na LOAS:

I - Descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social, garantindo o comando único das ações em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenças e as características socioterritoriais