A posição do Brasil frente aos modelos de substituição e de

Como país de grande dimensão e de baixo nível de renda, o Brasil sofria na, década de sessenta, de dois fatores que tendiam a conter a expansão do seu comércio exterior. Primeiro como país em desenvolvimento, baixo era o valor do seu comércio exterior per capita; segundo, como país de grande dimensão geográfica, era reduzida a proporção da sua produção total que era negociada com o exterior. Todos os países de grande dimensão territorial transacionam com o exterior pequena parcela de sua produção total, dos mais ricos aos mais pobres. A relação verificada no Brasil, de

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LANGONI, C. G. A economia da transformação. Rio de Janeiro, José Olympio, 1982, p.61. 140

aproximadamente 12%, posicionava-o na companhia de países, como Estados Unidos e Rússia, em termos de dimensão.

Apesar de ser considerada normal a participação do comércio exterior no PIB, é indiscutível que a política econômica nacional, nas décadas de cinqüenta e sessenta, estava voltada para a substituição de importações e não se preocupava com o fomento das exportações, comerciando pequena parcela da produção nacional no exterior.

O processo de desenvolvimento exigia quantidades crescentes de bens de consumo e de investimentos, que poderiam vir através do comércio exterior. A política econômica nacional precisava definir os métodos de atendimento a demanda, de forma a garantir relativo equilíbrio entre exportações e importações.

O modelo de substituição de importações puro, adotado na década de 50 e 60, estimulava a substituição sem nenhum estímulo a exportação, e estava exaurido.

A partir de 1964 foi dada preferência à política de expansão de exportações, devido a que os problemas externos tinham se tornado insolúveis, e não havia recursos para importar e nem para financiar o balanço de pagamentos. Num cenário pessimista se chegou a cogitar a idéia de ter que praticar racionamento de importações por falta de divisas.

Alem de causar problemas de balanço de pagamentos a substituição de importações tinha causado sérios desequilíbrios setoriais, dando-se ênfase a produção industrial em detrimento da agrícola. A conseqüência dessa política foi que a produção de alimentos não acompanhou a demanda urbana, encarecendo o custo de vida e a atividade industrial. Um terceiro desequilíbrio do modelo de substituição de importações foi de natureza fiscal, provocado através de fortes subsídios do Estado ao setor industrial, sem ter como contrapartida o aumento da eficiência deste setor.

Tanto o lema, repetido até o cansaço, de que a substituição de importações pela produção interna é imperativa para a “salvação nacional”, quanto o novo slogan (pós-64) de que “exportar é a solução” devem ser rejeitados, por serem considerados deterministas demais, ou pelo menos analisados com cautela. Na realidade o modelo exportador e importador, não são excludentes e sim complementares e a realidade da economia brasileira tem demonstrado isso.

Para Dias Leite, o problema econômico não seria resolvido nesses termos, mas pela análise de custos, de investimentos e de oportunidades, das duas propostas

acima apontadas, a exportadora e a importadora, além do fortalecimento da estrutura econômica nacional. À luz dos resultados desse exame da relação custo-benefício de optar pela promoção das exportações ou da substituição de importações, é que a decisão política poderia ser tomada com sabedoria e segurança141.

Na política de promoção das exportações, consideramos três tipos de produtos: os que provêm diretamente da exploração dos recursos naturais, os que resultam de transformação simples ou de tecnologia conhecida (adição de valor agregado, manufatura e semimanufatura) e, finalmente, os que requerem a utilização de processos (tecnológicos e industriais) cuja difusão está sujeita a restrições por parte dos países centrais.

No caso do Brasil, as suas condições geográficas e econômicas permitiam, em principio, a expansão dos produtos naturais, limitam a do segundo (semimanufaturados) e dificultam as do terceiro tipo, que são as de tecnologia incorporada.

É sabido que o país dispunha de várias possibilidades de expandir as exportações de matérias primas, em condições competitivas. Na época, o café tinha posição excepcional, representando metade das exportações, o cacau e o açúcar estavam melhorando na pauta das exportações devido a elevação de preço no mercado externo e melhores safras internas. Produtos como petróleo e trigo não tinham perspectiva de serem substituídos no curto prazo, apesar do PAEG prever algum tipo de substituição de importações por produção nacional, com o objetivo de diminuir o hiato entre oferta e demanda e fazer economia de divisas. No caso da lã, as possibilidades na época eram modestas, e, nas do carvão, inexistentes. Dos considerados produtos básicos de comércio internacional, restavam o minério de ferro, o manganês, o algodão, a madeira e seus derivados, e a carne, que se recuperavam de forma lenta.

O problema da economia brasileira era e ainda é, a sujeição de todos esses produtos a fortes oscilações de demanda e de preço. Alguns constituem mercados comandados pelos consumidores, que exercem poder de oligopsônio a nível mundial.

Em nenhum desses produtos, o Brasil poderia depositar esperança de obter exportações equivalentes à do café, talvez por não contar com escala suficiente e com o controle do mercado externo, como tinha com o café, para poder determinar seu preço de venda bastante valorizado.

Na maioria dos casos, qualquer tentativa de forçar exportações implica em agravar a tendência internacional de queda dos preços contra a qual os países subdesenvolvidos procuraram, sem sucesso, montar esquemas defensivos.

Já no campo das exportações de produtos semimanufaturados e manufaturados, tanto de matérias primas quanto de bens de consumo duráveis e não duráveis, embora difícil à penetração nos mercados internacionais, a tentativa de conquistar esses mercados, constituiria um desafio para as classes empresariais, que não tinham mentalidade exportadora na década de sessenta.

Um dos objetivos do PAEG era mudar a mentalidade do empresariado nacional, no sentido de induzi-lo a vender produtos ao exterior e, em especial, os manufaturados das categorias 5 - produtos químicos orgânicos, 6 - máquinas e aparelhos elétricos, 7 - metais comuns empregados na metalurgia, e 8 - moveis e acessórios, roupa feita e calçados as que mais êxito tivessem com a política de incentivos. Apesar dos esforços realizados, esta política se defrontou com amplos setores de ineficiência da indústria nacional e do seu sistema de transportes obsoleto e da falta de infra-estrutura em geral, o que retirou grande parte do efeito das vantagens comparativas de custo e preço obtidas pelo país.

Finalmente, no campo dos produtos que dependem de elevado desenvolvimento tecnológico, não havia no país qualquer possibilidade de exportação devido à falta de setores dotados de produção de alta tecnologia.

O prosseguimento do processo de industrialização com o objetivo de produzir, no mercado interno, produtos antes importados, deve levar em conta o atraso científico e tecnológico do país. As indústrias podem se alinhar em ordem de complexidade crescente e de intensidade, também crescente, de inovação. Há uma hierarquia para se obedecer na aplicação da política de substituição de importações, existindo também a limitação imposta pela quase impossibilidade de instalações de indústrias em fase de constante inovação.

No caso brasileiro, felizmente, empresários e governos não cometeram nenhuma imprudência na implantação de projetos industriais sobredimensionados e ainda havia campo para a instalação de novas indústrias que se situavam dentro da capacidade tecnológica do país. A metalurgia de vários metais não-ferrosos existentes no país, os fertilizantes, a industrialização da madeira e o papel e celulose,

são exemplos de possibilidades a serem exploradas pela substituição. Estes setores foram posteriormente explorados no II PND (1974-1979) na gestão Geisel.

O único erro de perspectiva, com graves conseqüências, foi o da Fábrica Nacional de Motores, na qual se inverteu a hierarquia e se tentou, sem resultado, implantar a mecânica de motores aeronáuticos, antes de se passar pelo estágio de mecânica de veículos rodoviários.

O processo de industrialização encontra freqüentemente outra barreira na dimensão do mercado interno. Há indústrias cuja escala econômica mínima é significativamente superior à capacidade aquisitiva do mercado interno. No caso, a produção local não tem possibilidade de oferecer preços competitivos com os similares importados, mesmo quando protegida por taxas aduaneiras moderadas.

A grande e crescente população do Brasil faz com que esta barreira se afaste continuamente à medida que o nível de renda cresce, o que coloca o país em posição excepcional no concerto das nações em desenvolvimento.

Poucas são as limitações que a dimensão do mercado interno impõe à implantação de novas indústrias que forem tecnológica e financeiramente viáveis.

A comparação entre as soluções de promover exportações ou substituir importações há de ser feita em termos de custos, investimentos, ocupação de mão-de- obra e contribuição para o processo de crescimento econômico global.

A substituição de importações, na medida em que se generaliza, traz um custo crescente para a economia nacional, custo esse representado, em uma primeira aproximação, pela diferença entre o preço do produto nacional e o do seu similar importado.

A expansão das exportações impõe, também e de forma progressiva, um ônus à economia nacional, ônus esse representado pelas isenções de impostos, subsídios e custos de financiamento que se vão tornando necessários conforme produtos nacionais, menos competitivos, são lançados nos mercados internacionais.

Os exportadores de produtos manufaturados receberam a partir de 1964 concessões generosas, em grande parte na forma de abatimentos de impostos.

Como se procurou mostrar, o Brasil possuía as condições essenciais para o êxito de uma política continuada de substituição de importações, desde que removesse os obstáculos que impedissem o crescimento do mercado interno.

Para Dias Leite142 e os setores desenvolvimentistas nacionalistas, a política de comércio exterior deve se constituir preferencialmente pela substituição de importações, já que esta política reforça o processo de industrialização e de diversificação da atividade econômica interna, contribuindo para a expansão global da economia.

Esta opção não exclui a promoção das exportações como instrumento útil na solução do problema, mas a coloca em posição complementar. Esta política em nosso entender se torna dominante a partir da administração de D. Netto, no governo Costa e Silva.