A PROBLEMÁTICA DO PLANEJAMENTO DE TRANSPORTES

Dentro da complexa problemática do planejamento de transporte, destacam-se os temas da política de investimentos no setor, envolvendo a falta de recursos, a questão institucional, a fiscalização para evitar o excesso de cargas nas rodovias (com a utilização de postos de pesagem), o gerenciamento de custos de projeto e de pavimentação, a operação de manutenção rotineira e/ou corretivas e o aumento do volume de tráfego superior à ampliação da malha rodoviária, e outros problemas derivados do desequilíbrio da composição modal dos transportes.

6.1.A falta de investimentos em rodovias

Diretamente relacionada à quase interrupção da construção de novas estradas e à falta de conservação das existentes, constata-se forte redução dos investimentos do setor público federal em transportes a partir de 1975.

Dentre os fatores responsáveis por este quadro negativo destaca-se a eliminação do Fundo Rodoviário Nacional, cujos recursos estavam vinculados ao setor de transportes. O pano de fundo foi a crise financeira do estado brasileiro, nas décadas de 1980 e 1990.

De 1975 a 1988, enquanto ainda esteve em vigor o FRN – Fundo Rodoviário Nacional, os gastos anuais do setor público no segmento de transportes oscilaram entre US$

2,63 e US$ 2,41 bilhões. A partir de então, houve uma queda brusca desses gastos, chegando a apenas US$ 0,24 bilhão. Desde então, os investimentos do Governo Federal em rodovias têm sido ampliados, sem, no entanto, retornarem aos valores alcançados antes da década de 1970 (CBIC, 2000).

A instabilidade do processo de liberação dos valores destinados ao setor pelo orçamento da União é outro problema grave. Isto tem acontecido desde que o Governo Federal passou a praticar o chamado “orçamento virtual”, na década de 1980: os gastos orçamentários são aprovados pelo Congresso, mas, quase sempre, são contingenciados em sua liberação pelo poder executivo.

No final dos anos 1990, a estratégia de “Eixos de Desenvolvimento”, adotada pelo Governo Federal, implicou numa elevação do nível de prioridade dos investimentos na infra-estrutura viária, traduzida na programação de grandes volumes de recursos públicos para aplicação no setor. De fato, no Plano Plurianual de Aplicações 2000-2003, o Governo Federal programou investir R$ 16 bilhões em transporte, sendo R$ 9,8 bilhões em rodovias (CBIC, 2000). Há previsão de ampliação de investimentos, mas resta esperar que eles sejam aplicados conforme planejado.

6.2.A alternativa de financiamento: a privatização

A carência de recursos para realização de investimentos justificou a política de concessão de rodovias à iniciativa privada. Iniciado pelo Governo Federal com a assinatura do contrato de concessão da Ponte Rio - Niterói, em 1994, e seguida por diversos estados, o programa de privatização transformou-se em um novo instrumento de obtenção de recursos para investimentos rodoviários.

Com o êxito das primeiras experiências, o programa foi ampliado no biênio 1997/98, com a inclusão de concessão de rodovias estaduais dos estados de São Paulo, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná. Na Bahia, foi concedido o trecho rodoviário da Estrada do Côco / Linha Verde. As concessões concedidas pela União abrangem hoje um conjunto 9.191 km de rodovias (CBIC, 2000).

Os investimentos realizados pelas concessionárias são dirigidos não apenas para a cobertura dos gastos operacionais, mas também para a ampliação dos sistemas, para a área de segurança rodoviária, melhoria em pontes e viadutos, muros de arrimo, tapa buraco, recapeamento, sinalização, entre outros, já são expressivos. Os trechos sob concessão passaram a ser os melhores das rodovias nacionais, conforme avaliação de usuários e da CNT – Confederação Nacional dos Transportes.

Os 9.191 km concedidos fazem do Brasil um dos países com grande proporção de rodovias pedagiadas, ou 5,6% da malha pavimentada, somente perdendo para a Argentina, que tem 16% e o México, com 6,7%. A Itália tem 1,7%. Já a Espanha, a Inglaterra, o Japão, a França e os Estados Unidos, têm, cada um deles, menos de 0,8% das respectivas malhas pavimentadas sob pedágio (CBIC, 2000).

Os resultados favoráveis, em termos de investimentos realizados com recursos privados e dos usuários, foram conseguidos, mesmo com os sérios problemas enfrentados pelas concessionárias de trechos rodoviários: alteração unilateral de contratos, questionamento dos valores do pedágio, revisão arbitrária dos investimentos programados, substituição da diretoria dos órgãos de regulação, etc.

Segundo estimativas, ainda existem pelo menos mais 5.000 a 10.000 km, que podem ser assumidos pela iniciativa privada, o que possibilitaria investimentos expressivos em melhoria da malha rodoviária brasileira. Não obstante, apesar de positiva e da necessidade da sua continuidade, a política de privatização de rodovias terá que ser complementada por investimentos governamentais, pois nas estimativas mais otimistas, não devem superar os 20.000 km a extensão dos trechos, cujo tráfego gera receita suficiente para remunerar diretamente os investimentos.

As outras alternativas de concessão rodoviária atualmente em estudo – o contrato permanente de manutenção rodoviária é uma delas – estão baseadas em financiamento com recursos públicos. Portanto, tendo em vista o limite da estratégia de privatização de trechos rodoviários, a questão setorial mais importante continua sendo a de como viabilizar, de forma estável e permanente, recursos fiscais, em volume compatível com as necessidades de expansão e melhoria da malha rodoviária brasileira.

6.3. A questão institucional do setor

Hoje, os principais órgãos do Governo Federal, envolvidos com a infra-estrutura de transporte rodoviário são o Ministério dos Transportes e o DNIT – Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes. Nos estados, as atividades rodoviárias ainda se apóiam em antigas estruturas de departamentos estaduais de rodovias, os DERs.

A inadequação do sistema de regulação no setor rodoviário está evidenciada em alguns fatos. Na sua quase totalidade, esta estrutura foi montada num momento em que não existia, nem se previa, a presença de concessões e capitais privados na exploração de rodovias.

A concessão já realizada de trechos rodoviários, abrangendo praticamente 5,6% do total da malha brasileira pavimentada (CBIC, 2000), tem criado questões de caráter institucional, para as quais os órgãos do setor não estão aparelhados e preparados para tal operação.

Os órgãos DERs e o DNIT representam diretamente o poder concedente das rodovias.

Para uma adequada regulação, deveria haver outro órgão regulador com independência dos atores envolvidos (poder concedente, concessionário e usuários da infra-estrutura), exatamente para poder atuar na solução de conflitos entre eles, resolvendo as questões, em âmbito administrativo, sem a necessidade de recurso ao Judiciário.

Segundo um estudo realizado pelo CBIC (2000), as outras inadequações da atual estrutura institucional compreendem:

• O DNIT, as secretarias do Ministério dos Transportes e os DERs, bem como diversos outros órgãos da administração pública, têm sido esvaziados, em função de uma política salarial não motivadora, com transferência de técnicos para a iniciativa privada.

• As funções de regulação fogem completamente à forma tradicional de atuação desses órgãos. Elas incluem, por exemplo, o estabelecimento de regras para o funcionamento economicamente eficiente de atores privados, em situações de exploração de monopólio (nas concessões rodoviárias, por exemplo).

• Não existe atualmente uma amarração entre os programas rodoviários federal, estaduais e municipais. Essa articulação seria importante para se obter sinergia nos investimentos realizados pelos três níveis de governo. Nem há formas institucionalizadas para solucionar questões intergovernamentais, como as suscitadas, por exemplo, pelas rodovias federais delegadas aos estados.

• Em razão de uma legislação inadequada, o setor de serviços de transporte interestadual e internacional de passageiros - sobre os quais a ANTT “legisla” - vem sendo, há muito, “regulado" por meio de simples “portarias”, em aspectos fundamentais como os que envolvem a estabilidade econômica das concessionárias e os que têm efeitos distributivos significativos.

Na ausência de uma reformulação institucional do setor, esta situação tende a se concessão é atribuição da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), nas outras a fiscalização é realizada pelo DNIT (FARUOLO, FERNANDES e BROCHADO, 2006). Tais órgãos não tem conseguido disciplinar convenientemente as cargas máximas dos veículos.

Segundo João Fortini Albano (2005), o excesso pode reduzir drasticamente a durabilidade do pavimento, dependendo do método adotado, as reduções na vida útil prevista para o pavimento podem variar desde 23% até 65%, para excessos de carga de 20% acima dos limites máximos permitidos por eixo. Os efeitos dos excessos sobre pavimentos delgados, que apresentam uma resistência menor do que o comum, indicam a redução da durabilidade ainda maior, podendo atingir valores de até 70%.

O Plano Diretor de Pesagem do antigo DNER tornou-se inoperante e inadequado às necessidades atuais diante das modificações constantes dos fluxos de cargas, bem como da evolução de tecnologias na fabricação dos veículos transportadores. Diante disso, este plano foi reformulado e o DNIT prevê a instalação de 78 Postos de Pesagem de Veículos (45 fixos e 33 móveis), a partir do ano de 2008.

Os objetivos fundamentais do controle de cargas consistem na redução do custo – Brasil, ou seja, na possibilidade de redução da depreciação da frota, do consumo de diesel e poluição, do tempo de viagem, entre outros aspectos; assegurar a vida útil dos pavimentos, pontes e viadutos da rede rodoviária federal pavimentada; e na redução do número e da severidade dos acidentes ocorridos nas rodovias federais.

6.5. Gerenciamento de projeto e de pavimentação

Outro fator que dificulta o desenvolvimento da infra-estrutura de transportes no Brasil é o gerenciamento de custos dos projetos e de pavimentação ao longo da vida útil da estrutura.

Trata-se de uma análise de viabilidade de custos de investimento e custos de operação e manutenção.

Considerando que as atividades de recapeamento e restauração representam parcelas mais importantes em termos de custo de reabilitação do pavimento propriamente dito, pode-se considerar que o custo inicial cresce com o intervalo necessário ao recapeamento.

Um pavimento melhor e de maior espessura, portanto mais caro, implicará na necessidade de recapeamentos a intervalos maiores, seja porque demorará mais para atingir o nível de serventia mínimo, seja porque tem maior capacidade de suportar o tráfego acumulado. Os custos anuais de reabilitação, por outro lado, serão tantos menores quanto maior o intervalo de recapeamento, variando, portanto, em sentido contrário ao investimento inicial.

O problema do projeto de um pavimento é, portanto, um problema de minimização de custo total dentro da vida útil da estrutura, no qual estão envolvidas muitas variáveis de operação e gerência de serviços de manutenção. A diretriz de projeto do pavimento depende da comparação entre custos de construção, conservação e operação dos veículos.