A progressividade fiscal do IPTU no STF depois do advento da

5.1.2 A progressividade fiscal do IPTU no STF depois do advento da Emenda

29), e o faria no âmbito do RE 423768/SP, da relatoria do Ministro Marco Aurélio.

O contexto da discussão travada nos autos do RE 423768/SP é o que segue: o Município de São Paulo editou a Lei Municipal nº 13.250, de 2001, instituindo a progressividade das alíquotas do IPTU levando em conta o valor venal dos imóveis. A Lei municipal tinha inspiração na redação do artigo 156, § 1º e incisos, dada pela Emenda Constitucional nº 29/2000. O Tribunal de Alçada Civil do Estado de São Paulo considerou que a Emenda Constitucional violou cláusula pétrea e, portanto, a própria lei paulistana seria inconstitucional. Do acórdão prolatado pelo tribunal paulista, o Município de São Paulo recorreu extraordinariamente ao STF.

O Ministro Marco Aurélio, em seu voto, fez breve histórico das decisões precedentes e do entendimento que orientava a Corte mesmo antes da Constituição de 1988 e deteve-se de maneira mais específica no RE 153771/MG, da relatoria do Ministro Carlos Velloso, que informava até então a jurisprudência dominante no STF. Passou a relacionar esse entendimento à inovação textual trazida no ano 2000 pelo legislador constituinte.

Em referência ao artigo 145, § 1º, da Constituição Federal, Marco Aurélio defende que não há qualquer limitação ao alcance de seu conteúdo, cujo objetivo é estabelecer uma gradação que leve à justiça tributária. O ministro continua sua explanação sustentando que se deve buscar a justiça tributária mediante uso de instrumentos que avaliem a capacidade econômica do contribuinte, inclusive o valor em si do imóvel.

Passou à análise da inconstitucionalidade declarada pelo tribunal paulista, por violação de cláusula pétrea, qual seja, a impossibilidade de se ter como variar alíquotas do IPTU pelo valor dos imóveis. Assim sintetiza o tema:

Eis a questão que se coloca à Corte: é possível dizer se a Emenda Constitucional nº 29/2000 veio a afastar cláusula pétrea? Tenho como cláusula pétrea toda e qualquer previsão abrangida pela norma do artigo 60 da Constituição Federal. Se, prevendo o § 4º do artigo 60 que não será sequer objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; os direitos e garantias individuais, forçoso é concluir que textos da Carta passíveis de serem enquadrados nos incisos do § 4º em comento encerram cláusulas pétreas.

Afirma que a Emenda Constitucional nº 29/2000 não violou nenhuma cláusula

pétrea pois nenhuma das hipóteses previstas no § 4º do artigo 60 da Constituição Federal, em que se inserem as cláusulas pétreas, foi atingida. O que a Emenda Constitucional fez foi estabelecer maior abrangência ao alcance da gradação dos tributos, consectário do princípio contido no artigo 145, § 1º, opinião que, apesar de não dominante, já fora cogitada nas discussões anteriores no Supremo Tribunal Federal e estava presente no texto constitucional.

Vejamos o que disse o Ministro na conclusão de seu voto:

Ora, a Emenda Constitucional nº 29/2000 não afastou direito ou garantia individual. E não o fez porquanto texto primitivo da Carta já versava a progressividade dos impostos, a consideração da capacidade econômica do contribuinte, não se cuidando, portanto, de inovação a afastar algo que pudesse ser tido como integrado a patrimônio. O que decidido pelo Tribunal de origem implica extensão, ao conceito de cláusula pétrea, incompatível com a ordem natural das coisas, com o preceito do § 1º do artigo 145 e o do artigo 156, § 1º, na redação primitiva.

E finaliza:

Em síntese, esses dados não vieram a implicar o afastamento do que se pode ter como cláusula pétrea, mas simplesmente dar o real significado ao que disposto anteriormente sobre a graduação dos tributos.

Os demais Ministros acompanham o relator e prosseguem na mesma linha, reconhecendo que a nova redação apenas confere uma amplitude maior ao princípio da capacidade contributiva, que implementa no campo tributário os princípios da igualdade e da isonomia. Consequência disso é a aplicação da progressividade a um imposto real como o IPTU.

Assim o diz a Ministra Carmem Lúcia:

Ao reformar a norma constitucional o constituinte permitiu a progressividade do IPTU em razão de três situações: o valor venal do imóvel, a localização deste ou o uso a que se destina. [...]

No acórdão recorrido, argumenta-se que a EC nº 29/2000 seria inconstitucional por ferir cláusula pétrea, qual seja, o princípio da capacidade contributiva.

[…]

Assim, a EC n. 29/00 veio expressamente para autorizar a progressão do IPTU em razão do valor do imóvel, o que, como já demonstrado, não feriu as cláusulas pétreas da isonomia e da capacidade contributiva, muito pelo contrário, fortaleceu-as.

[...]

Não entendo, porém, que, do § 1º do art. 145, possa-se inferir uma proibição à implementação da capacidade contributiva a impostos reais, ao contrário do que sustenta o acórdão recorrido. A Constituição apenas proclama sua preferência pela criação de impostos pessoais, que, com certeza, são os instrumentos que mais facilmente realizam a isonomia tributária.

Na defesa da isonomia é que a EC n. 29/2000 possibilita a cobrança de alíquotas progressivas, seja em decorrência do valor do imóvel (progressividade fiscal), seja em função do uso e de sua localização (art. 156,

§ 1º, incisos I e II), ou, ainda, a sua cobrança progressiva no tempo, quando o imóvel se encontrar subutilizado ou não edificado (art. 182, § 4º, da Constituição da República).

O Ministro Sepúlveda Pertence, no que foi concorde o Ministro Gilmar Mendes, acredita que a inovação feita pelo legislador constituinte especificou expressamente uma exceção à não progressividade dos impostos reais, tida por regra geral em razão do entendimento reiterado e das súmulas da Corte, porém a EC nº 29/2000 não pode ser considerada inconstitucional pois a não admissão de progressividade para impostos reais não constitui cláusula pétrea:

Posteriormente, examinamos questão semelhante no RE nº 234.105, relativo ao imposto de transmissão de bens imóveis, quando se reafirmou, aí, que, sem autorização constitucional, por se tratar de um imposto dos chamados reais, não era admitida a progressividade: cuidava-se do imposto de transmissão de bens imóveis. A Constituição autorizou-o especificamente em relação ao IPTU, independente dos pressupostos e da sistemática do artigo 182, tollitur quaestio, salvo se os mineralogistas constitucionais descobrirem uma cláusula pétrea. Mas, aqui, o exercício de petrificação excede de todos limites: estabelecer como direito fundamental àqueles contribuintes de impostos reais sobre a redação originária da Constituição, em que jamais ela pudera alterá-lo e, a exemplo do previsto com relação ao IPI e a outras hipóteses, admitir a progressividade.

[...]

A emenda não ofende, evidentemente, nenhuma pretendida cláusula pétrea.

Por unanimidade de votos, o Plenário do STF decidiu pela constitucionalidade da lei paulistana que instituiu o IPTU progressivo fiscal após a Emenda Constitucional nº 29/2000. O acórdão ficou assim ementado:

IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO – PROGRESSIVIDADE – FUNÇAO SOCIAL DA PROPRIEDADE – EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 29/2000 – LEI POSTERIOR. Surge legítima, sob o ângulo constitucional, lei a prever alíquotas diversas presentes imóveis residenciais e comerciais, uma vez editada após a Emenda Constitucional nº 29/2000.

A decisão também aponta para o desfecho da ADI 2732, ainda pendente de julgamento, que versa sobre a constitucionalidade da Emenda Constitucional nº 29/2000 e tem como relator o Ministro Dias Toffoli.