A Qualidade Educacional como Eficiência e Produtividade

Na década de 1980 em diversos países um fortalecimento de posições e de modelos de políticas neoliberais e neoconservadoras criaram mecanismos de extrema competição econômica e de responsabilização e de cobranças para o Estado e as classes trabalhadoras respectivamente. Na segunda metade dessa década, período da redemocratização política no país, foi marcado por um conjunto de posicionamentos antagônicos, dos diferentes grupos

sociais que buscavam a liderança na condução da agenda política, tais como: regulação – desregulação; escola pública – privatização da educação e competitividade entre as escolas; preocupações sociais – preocupações com a produtividade.

Para Ferreira e Tenório (2010, p.164) um fato que contribuiu para a difusão dessas ideias foi, no início da década de 1990, a criação do Ministério da Administração Pública e Reforma do Estado, responsável pela elaboração do Plano Diretor da Reforma do Estado que defendia dentre outros princípios, a descentralização política, administrativa e a redução de níveis hierárquicos nas instituições públicas, propondo a implementação da administração gerencial. Esta pode ser entendida como a prática onde o gestor teria ampla liberdade para administrar os recursos humanos, materiais e financeiros colocados à sua disposição, desde que atinja os objetivos qualitativos e quantitativos e alcance indicadores de desempenho definidos previamente no âmbito de instâncias decisórias exteriores.

A reforma concreta do aparelho do Estado ocorre na dimensão gestão. É aí que a administração pública se torna mais efetiva e eficiente. É aí que ocorrem as mudanças culturais necessárias. É aí que as práticas administrativas gerenciais de fato ocorrem. É aí que se definem os indicadores de desempenho, que se treina e motiva o pessoal, que se desenvolvem estratégias flexíveis para o atingimento das metas estabelecidas”. Plano Diretor de Reforma do estado-Governo FHC. (BRASIL,1995, p.54)

No Brasil, esse processo de reconfiguração política do Estado Brasileiro apregoada como essencial à modernização e enxugamento das estruturas burocráticas e orientadas principalmente pelo Banco Mundial, cuja intenção era adequar o país aos novos interesses do mercado internacional capitalista. Essa reforma ainda tem gerado mudanças em vários setores da sociedade, à medida que, levou o Estado a deixar de exercer, de modo direto, as funções da educação, saúde e assistência social descentralizando-as para as esferas de poder local. (FERREIRA e TENÓRIO, 2010, p.163).

A melhoria dos níveis de qualidade do ensino requer a profissionalização tanto das ações do Ministério da Educação e do Desporto e dos demais níveis da administração educativa como a ação nos estabelecimentos de ensino. Essa profissionalização implica a definição de competências específicas e a dotação de novas capacidades humanas, políticas e técnicas, tanto nos níveis centrais como nos descentralizados, tendo como objetivo o desenvolvimento de uma gestão responsável. A profissionalização requer também a ampliação do leque de diferentes profissões envolvidas na gestão educacional, com o objetivo de aumentar a racionalidade e produtividade. (Plano Nacional de Educação para Todos, MEC, 1993, p.50).

Nessa lógica de modernização e maior controle das atividades do Estado, nesse conjunto de reformas, o governo brasileiro criou o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade,

cabendo ao IPEA57 _{a responsabilidade pela elaboração do documento de referência para a}

geração de indicadores de produtividade e qualidade para o serviço público.

Ao analisar esse documento-referência “Critérios para Geração de Indicadores de Qualidade e Produtividade no Serviço Público” (IPEA,1991) encontram-se os conceitos que nortearam a aplicação dos paradigmas de produtividade e qualidade na reforma administrativa do serviço público brasileiro e no sistema de avaliação desse serviço, com desdobramentos também nas áreas sociais como saúde e educação. O documento-referência (IPEA,1991, p.7) afirma que os avanços tecnológicos induziram modificações nas relações de trabalho e no uso de novas tecnologias organizacionais e de gestão que exigiria uma elevação substancial do nível educacional e novas qualificações da força de trabalho visando a busca da qualidade e da produtividade exercida em todas as etapas do processo produtivo. Nesse documento são definidos conforme o ideário neoliberal os conceitos de produtividade, qualidade e padrão de qualidade para a construção dos indicadores de avaliação.

No texto supracitado a “Produtividade é definida como sendo a quantidade de produto que se obtém por unidade de insumo utilizado na sua geração ou a relação entre a saída de produto e entrada de recursos (mão-de-obra, capital, matéria prima, insumos) num determinado processo produtivo” (idem). A qualidade do serviço público, como a qualidade de serviço, como a qualidade indistinguível entre público ou privado onde “busca-se a otimização dos resultados pela aplicação de certa quantidade de recursos e esforços, incluído, no resultado a ser otimizado, primordialmente a satisfação proporcionada ao consumidor, cliente ou usuário” (ibidem, p.8). Nesse sentido, a diferença entre a qualidade do serviço e do produto manufaturado residiria na interface com o consumidor, cliente ou usuário, uma vez que a produção e o consumo do serviço ocorrem simultaneamente colocando o consumidor dentro do processo de produção. A verificação dessa interface entre o serviço oferecido e o usuário teria sua eficiência aferida pelos indicadores de qualidade. “Definir Indicadores de Qualidade é, basicamente, construir Conceitos que permitam a sua mensuração, providência indispensável para avaliação dos resultados alcançados com os esforços aplicados, na melhoria da qualidade, ou para traçarem comparações entre produtos ou serviços a partir da qualidade” (ibidem, p.8).

A medida da Qualidade no serviço público, através dos indicadores requer a análise e a visão de cada uma das suas dimensões que a constituem: a qualidade do processo (atividade de suporte e a interface com o usuário); qualidade do serviço prestado e a qualidade da organização (ou da gestão). A qualidade do processo está diretamente associada a eficiência com que as

57 _{IPEA – Instituto de Pesquisas Econômicas e Aplicadas, órgão vinculado ao Ministério de Planejamento, que}

atividades que compõem o processo são executadas, fundamental para a produtividade. A qualidade do serviço prestado é associada à sua eficácia, ou seja, a capacidade de atender a uma necessidade ou de alterar para melhor uma determinada situação. A dimensão da qualidade da organização (ou da gestão) que influencia diretamente as outras duas, se dá pela eficiência de como as etapas do processo são articuladas ou combinadas entre si. Por último, o documento referência, aborda a Qualidade Total como uma atitude ou princípio a ser alcançado não seria a somatória de cada uma das dimensões da qualidade, mas a busca permanente da melhoria em todas as etapas do processo. Para alcança-la é necessário aferi-la sistematicamente pelos indicadores de qualidade, a partir de um Padrão de Qualidade que é definido como ”...um instrumento de planejamento e avaliação. O Padrão de Qualidade define uma meta a ser alcançada e pode ser usado como comparação para se avaliar quão próximo do objetivo ou da meta de qualidade se terá chegado. ” (Ibidem, p.10).

Assim, as medidas descentralizadoras expressas no processo de municipalização do ensino preconizado pela CF/88 e pela LDB/96, visavam à obtenção de eficácia e eficiência nos serviços educativos, como também maior economia de recursos. Desse modo, esses objetivos seriam atingidos através da delegação de responsabilidades para as escolas e da democratização do ensino, fazendo com que houvesse maior participação, maior cobrança, maior fiscalização e maior controle social das ações governamentais por parte da população, tendo na avaliação educacional o instrumento mais eficaz de construção de informações a serem publicadas e utilizadas como parâmetros para o controle social e a tomada de decisões. (FERREIRA e TENÓRIO, 2010, p.165). Esse paradigma pode ser constatado na proposta do Plano Nacional encaminhada ao Congresso Nacional em1998 e aprovado em 2001.

É importante também reconhecer que sistemas de informação e avaliação são indispensáveis para o planejamento educacional e para a eficácia das políticas públicas. A eficiência e eficácia da gestão exigem, portanto, uma política específica, dirigida em termos das seguintes diretrizes: - a formação de quadros técnicos qualificados e permanentes no Ministério da Educação e nas secretarias estaduais e municipais, especialmente no que diz respeito aos sistemas de informação, avaliação e planejamento; - a desburocratização e descentralização da gestão, especialmente através de uma maior autonomia das escolas, às quais devem ser repassados, automaticamente, os recursos necessários à manutenção do cotidiano escolar; - uma gestão democrática e participativa, especialmente no nível das escolas, mas também através de Conselhos Estaduais e Municipais, que assegure a fiscalização do uso e a destinação adequada dos recursos disponíveis; - a informatização dos serviços, inicialmente nas próprias secretarias, conectando-as em rede com o Ministério e, subsequentemente, com as Secretarias e as escolas, assegurando o fluxo das informações; - a reorganização das Secretarias de forma a agilizar a gestão, eliminando etapas desnecessárias entre decisão e execução(BRASIL, INEP,1998, p.78).

No Brasil, como aponta Ferreira e Tenório (2010, p.163) essa convergência entre alguns modelos de prestação de contas e os pressupostos que sustentavam as políticas educacionais, especialmente aqueles que afirmavam o princípio do direito dos pais enquanto consumidores, e a sua divulgação dos resultados alcançados pela escola, necessários para a sustentação dessas mesmas escolas. No caso da educação, a preocupação com o produto, mais do que com o processo, se tornou uma evidência e revelou elementos que foram tomadas como referência para a caracterização do Estado Avaliador. Marchelli (2010) ao analisar a expansão e a qualidade da educação básica brasileira também apontou essa tendência e equivoco da avaliação educacional brasileira:

A influência das teorias econômicas neoliberais consolidou-se no campo educacional pela avaliação da qualidade por meio de provas aplicadas para medir o desempenho dos estudantes e pela realização de experiências políticos- organizacionais voltadas para a melhoria do funcionamento das unidades escolares, visando abranger o sistema de ensino em sua totalidade. No entanto, é visível que a cultura da avaliação em educação baseada em pressupostos puramente economicistas é pífia. Foi produzida contemporaneamente uma vasta literatura crítica que se opõe frontalmente ao discurso do desenvolvimentismo educacional na pauta dos interesses financeiros dos formadores oportunistas de opinião e formuladores de políticas públicas ambíguas. (MARCHELLI,2010, p.581)

Em oposição a visão da qualidade total, restrita a uma visão empresarial de ações de planejamento e organização na busca de produtividade aferida por meio de avaliações de resultados, desenvolveu-se um outro conceito de qualidade baseado na sua dependência com o contexto social e histórico que é considerado.