A questão da qualidade do leite do programa

O item que segue busca evidenciar a dificuldade que se apresenta na padronização da qualidade do leite fluido no país. Também se preocupa em oferecer outros olhares sobre o tema da qualidade, procurando expor argumentos que vão além da sua composição química. No momento em que casos recentes ocuparam parte do noticiário nacional e reviveram um debate que envolve atores sociais, interesses políticos e disputas de poder em torno da qualidade do leite, esse debate se faz tanto importante quanto necessário ao investigar uma política pública. Esses casos serão retomados mais adiante.

Bazotti, Conti e Finokiet (2013) discutem, a partir de Goodman (2003), a tendência de passagem do modelo de padronização alimentar e de produção em massa, característica do século passado, para o da produção de alimentos de qualidade alicerçada na confiança e na tradição, de base local, ecológica e sob novas formas de organização econômica. Seriam criados, assim, “novos espaços [rurais] econômicos” que conseguiriam fazer frente às forças globalizantes e que teriam potencial de reduzir o poder de grandes corporações. Essa tendência não se aplica de forma generalizada, mas se manifesta de maneira pontual, em alguns lugares selecionados.

Segundo Bazotti, Conti e Finokiet (2013), essa tendência se mostra evidente quando se consideram os episódios em que os alimentos ditos tradicionais são protagonistas de escândalos e doenças, além de serem apontados como injustos social e ecologicamente, em parte devido a grande distância entre os locais de produção e consumo e que exige grande dispêndio de combustíveis e custos climáticos da emissão de poluentes; toma-se como referência a crescente popularidade do termo “Food Miles”38

em países anglo-saxônicos. Conforme Renting, Marsden e Banks (2003), os consumidores não estão mais tão convencidos de que a melhor opção é o controle da qualidade dos alimentos realizado por um conjunto de “agências semigovernamentais” que detém a palavra final a partir de parâmetros puramente técnicos. Anteriormente à expansão dos mercados em massa de alimentos, a regulação da qualidade do que consumíamos dava-se muito mais à observação pessoal e através de redes sociais de confiança. Hoje, questiona-se o modelo vigente, o que acabaria por fortalecer novas propostas de redes alimentares alternativas, que adquirem um papel político ativo e demonstram o valor dos produtos locais, os benefícios relacionados ao meio ambiente e a forma como a renda agrícola é incorporada e as grandes contribuições das interações entre os agentes envolvidos em cada etapa da produção.

A questão da qualidade do produto adquire um novo formato, que deixa de se pautar somente pelo atendimento às normas oficiais e passa a ser construída social, cultural e politicamente de diferentes maneiras a depender do período histórico vivido, dos agentes envolvidos e do lugar de aplicação. Sonnino e Marsden (2006) apontam o caso europeu como um bom exemplo: enquanto os países do Norte da Europa (Reino Unido, Holanda e Alemanha), a qualidade dos alimentos é baseada nas definições mais “modernas” e “comerciais”, os país do Sul da Europa (Itália, Espanha e França) se pautam mais em questões de “tradição” e “produção regional”.

Sobre isso, Morgan e Sonnino (2010) distinguem quatro principais tipos de convenções de qualidade de produtos agroalimentares: 1) convenções de mercado: que conferem qualidade através de leis do mercado, ou, em outras palavras, através de mecanismos de preço; 2) convenções domésticas: largamente baseadas em confiança, nas relações “face-a-face” e no apego ao lugar e nos métodos tradicionais de produção; 3) convenções industriais: que avaliam bens e produtos com base em sua eficiência e rentabilidade e se baseiam em normas e regras bastante objetivas; e 4) convenções civis: que

38

Food Miles é um termo que exprime a distância com que a comida viaja de onde é cultivada até onde ela é finalmente comprada ou consumida. Quanto maior essa distância, maior é a emissão de gases poluentes decorrentes do uso de transportes que queimam combustíveis fósseis e tanto maior será a contribuição para o aquecimento global e o aumento de casos de doenças respiratórias (NRDC, 2007).

respondem ao conjunto de princípios coletivos e envolvem bens e produtos que oferecem benefícios generalizados para a sociedade.

Morgan e Sonnino (2010) dividem o debate acerca da qualidade dos alimentos em duas frentes bastante diferentes de entendimento: de um lado, estariam aqueles que defendem que a qualidade é socialmente construída ao nível do consumidor (estaria na “ponta do consumo”) e estaríamos diante de um momento de crise de confiança frente às grandes corporações e que tem levado à introdução de novas regulações baseadas em questões que envolvem saúde, alimentação e meio ambiente; no outro lado, estão aqueles que defendem que a qualidade está muito mais atrelada na “ponta da oferta” da produção, na qual pequenos produtores ganhariam competitividade no mercado a partir de discursos e estratégias que ancoram seus produtos em um contexto social e espacial específico. Em suma, o primeiro caso estaria mais vinculado à natureza e à ecologia como diferenciais de qualidade, enquanto no segundo caso a preocupação está muito mais na capacidade de rastreamento da produção e a identificação de um contexto local específico e garantidor de qualidade.

No Brasil, dois casos recentes reacenderam o debate acerca da questão da qualidade de alguns alimentos e, mesmo com pouca divulgação no noticiário nacional, foi suficiente para evidenciar a rigidez e a anacronia da forma como o poder público estabelece o que é e o que não é próprio para o consumo. Um dos casos se deu com a apreensão 160 kg de queijos e linguiças artesanais em um dos estandes do primeiro dia do festival “Rock in Rio” (2017), na capital fluminense, porque o queijo havia deixado Pernambuco e entrado no Rio de Janeiro sem autorização da vigilância sanitária. Outro caso ocorreu no mesmo final de semana, durante o evento “Slow Cheese”, organizado pelo “Slow Food”, na comuna italiana de Bra, em Piemonte, onde queijos produzidos em Minas Gerais foram retirados do evento porque não possuíam o registro federal que atestava internacionalmente sua qualidade.

Em ambas as situações a justificativa levantada para a apreensão e a desclassificação dessas mercadorias foi a ausência de um selo emitido pelo Sistema de Inspeção Federal (SIF) e que deve acompanhar produtos de origem animal para que circulem dentro e fora do território nacional. Os episódios causaram indignação e levaram à discussão sobre a contradição entre a rígida legislação sanitária brasileira e a sua incompatibilidade com a realidade dos pequenos produtores nacionais que tentam adentrar ao mercado de alimentos, altamente competitivo e monopolizado.

Num esforço de retomar a história de consolidação do SIF no país, Calderari (2002) aponta que a sua consolidação data do início do século XX, com a criação, em 1909 (Decreto 7.622/1909), e regulamentação, em 1911, da Diretoria de Indústria Animal. Diferentemente

de algumas medidas sanitárias anteriores à República, essa medida instaurou a exigência legal da inspeção sanitária de matadouros, entrepostos frigoríficos e estabelecimentos de laticínios no país.

A participação do Brasil no mercado internacional como exportador de alimentos, em consequência do aumento da demanda de países europeus como consequência da Primeira Guerra Mundial (1914-1918), resultou, em 1915, na criação do primeiro regulamento brasileiro de inspeção sanitária, denominado Serviço de Inspeção de Fábricas de Produtos Animais (ISPOA), através do Decreto 11.426/1915. Com poucos artigos, objetivava-se a criação de regras de higiene, aprovação de indústrias, delimitação de normas para exame de animais (vivos e mortos), classificação de produtos e a elaboração dos primeiros modelos de carimbos e certificados. O segundo regulamento, que apareceu somente em 1921 (Decreto 14.711/1921), caracterizou-se por criar normas referentes às competências do inspetor veterinário para o acompanhamento de carnes e leites, bem como normas para importação e exportação de produtos de origem animal (OLIVEIRA, 2012).

Foi em 1950, por meio da Lei 1.283/50, que a inspeção sanitária se tornou obrigatória para todos os produtos de origem animal no país, além de atribuir responsabilidade de execução aos governos federal, estadual e municipal (OLIVEIRA, 2012). A partir dessa lei, em 1952, com o Decreto 30.691/52, foi criado o Regulamento de Inspeção Industrial e Sanitário de Produtos de Origem Animal (RIISPOA), que colocou sob a responsabilidade da inspeção sanitária todo o processo industrial de:

[...] recebimento, manipulação, transformação, elaboração, preparo, conservação, acondicionamento, embalagem, depósito, rotulagem, trânsito e consumo de quaisquer produtos e subprodutos, adicionados ou não de vegetais, destinados ou não à alimentação humana (CALDERARI, 2002, p. 22).

Com o Decreto 1.950/52, segundo Calderari (2002), o Ministério da Agricultura atribuiu aos estados as responsabilidades de realizarem as inspeções sanitárias. Porém, essa tentativa de descentralização fracassou pela falta de infraestrutura e corpo técnico suficiente para executar as atividades, levando, em 1971 (Lei 5.760/71), ao retorno da centralização da inspeção por parte do governo federal, episódio conhecido como “federalização”. Contudo, houve muita dificuldade de reativar os trabalhos de inspeção, pois, fora do âmbito federal, as atividades estavam paradas.

Calderari (2002) afirma também que a federalização só conseguiu se realizar em razão da forte pressão exercida por grandes frigoríficos que almejavam “impedir a legalização dos

médios e pequenos matadouros, mantendo assim sua supremacia comercial” (p. 23). Nesse jogo de poder, os grandes agentes do mercado foram os que conseguiram vantagens devido à aplicação de um modelo de controle sanitário que já havia sido adotado por eles, implicando em consequências negativas para os pequenos e médios agentes que enxergavam uma grande barreira normativa ao exercício de suas atividades.

Poucos anos depois, em 1975, o governo federal regulamentou a criação de convênios entre a União e os estados para a execução da inspeção, restringindo aos estados a fiscalização de pequenas e médias empresas sem escala para o comércio interestadual e a exportação (CALDERARI, 2002). Conforme aponta Garnica (2014), sustentado por Pardi et al. (1993), pequenas e médias empresas foram fechadas e muitas não suportavam as fortes exigências da inspeção federal, o que desencadeou, juntamente com o apoio de políticos e entidades de classe, forte pressão para a redução do excessivo rigor técnico praticado e pelo fim do privilégio de grandes empresas.

Foi somente em 1988, com a nova configuração político-administrativa resultante da nova Constituição Federal, que a discussão sobre a descentralização entrou na pauta do Congresso Nacional e, em 1989, através da Lei 7.889/89, passou finalmente a vigorar no país. Diversas atividades foram então repassadas para as esferas estadual e municipal quando a competência pela inspeção sanitária e industrial foi repartida entre os três níveis de governo. Para evitar sobreposição de fiscalização, foram criados dispositivos junto às leis que definiram a atribuição de cada ente federativo.

O Serviço de Inspeção Federal (SIF) é o serviço de inspeção sanitária em estabelecimentos altamente qualificados, com instalação e equipamentos adequados, que comercializam seus produtos nas esferas nacional e internacional. O Serviço de Inspeção Estadual (SIE) é o serviço em estabelecimentos de abate de propriedade das prefeituras ou particulares, com instalações e equipamentos simplificados ou melhorados, que podem comercializar seus produtos no Estado e o Serviço de Inspeção Municipal

(SIM) é o serviço sanitário em estabelecimentos menores, de propriedade das

prefeituras ou particulares, com instalações e equipamentos simplificados ou melhorados, com capacidade de abate limitado, possuindo como atribuição a fiscalização dos estabelecimentos que produzem e comercializam seus produtos ao nível local (CALDERARI, 2002, p. 26, grifo nosso).

Trazendo para a teoria geográfica, a partir do conceito de unicidade técnica (SANTOS, 2001) podemos entender melhor como se dá a disseminação de novas formas de produzir no atual período da globalização e como cada agente se apropria de forma diferenciada das técnicas mais produtivas em decorrência do seu maior poder de

capitalização. Como observa Santos (2001), as novas famílias de técnicas que surgem de forma sistêmica, para atender as mais diferentes intencionalidades, não substituem o sistema anterior, apenas tornam-se hegemônicas e passam a ser usadas pelos agentes de maior importância do mercado.

Os agentes não hegemônicos continuam existindo e fazendo uso de um conjunto menos atual e menos eficiente de técnicas de produção, porém encontram muita dificuldade de competir com as corporações, estas mais agressivas em termos de competitividade. Coexistem, portanto, diferentes estágios técnicos que conferem distintas capacidades de competição e que selecionam produtores através do maior grau de produtividade. Conforme adverte Santos (2001), as técnicas apenas se realizam através da intermediação da política e é através desse ponto que entendemos o sentido do dito progresso da inspeção sanitária no país.

Cada marco legal enunciado remonta a um momento no qual a disputa de poder entre os três categorias de agentes que regulam a sociedade e o território – Estado, mercado e sociedade civil organizada – cristaliza-se em forma de lei. E esse processo não se deu a partir de atributos puramente técnicos, mas esteve permeado de interesses políticos e econômicos, que acabaram privilegiando grupos específicos.

A busca por centralização da inspeção sanitária expressa o princípio da hierarquia da disseminação das técnicas no território, uma vez que todos os cantos do país devem ser avaliados sob o mesmo comando e critério. E para que isso ocorra é preciso que a norma se imponha para todos, sem exceção, e que seja garantido o mesmo rigor. A descentralização da inspeção sanitária contraria os interesses dos agentes hegemônicos justamente porque estipula que cada lugar seria responsável por determinar seus critérios de produção, deixando de garantir a unicidade funcional às forças da globalização.

Por vezes, a pressão dos pequenos e médios agentes alcançou algum resultado favorável, mas, o que prevalece é a imposição de um padrão de qualidade que dificulta a capacidade de inclusão de grande parcela dos produtores agropecuários. É interessante notar também a seletividade com que se dá a introdução de novos sistemas técnicos no espaço, onde algumas porções do país conseguem se adaptar mais rapidamente, enquanto outras encontram bastante dificuldade, acarretando no agravamento das desigualdades regionais.

É o caso, por exemplo, do já mencionado Programa Nacional de Melhoria da Qualidade do Leite (PNMQL), que surgiu a partir na década de 1990 e ganhou força com a publicação da Instrução Normativa 51 (IN 51), de 2002, que buscou a padronização da qualidade do leite no país. Segundo Fagundes (2006), o panorama no Brasil ainda é bastante

desigual: o Sudeste, região com maior percentual de leite sob inspeção destaca-se com 79,3%, enquanto a região Norte tem 63,0% e a região Nordeste com pouco mais de 30,3%.

Após nove anos da publicação da IN 51, nem mesmo os estados do Centro-Sul, que eram os primeiros do cronograma, haviam alcançado as metas39. Estima-se que 70% dos produtores de leite do país ainda se encontram em desacordo com as regras. Dentre as principais dificuldades para a adaptação, segundo a autora, estão: a) falta de pagamento dos laticínios por qualidade do leite; b) falta de sanções para o descumprimento da lei; e c) falta de eletrificação rural, que limita o resfriamento do leite, condição exigida pela norma.

Percebe-se que a já conhecida heterogeneidade da pecuária leiteira nacional é uma característica que foi e deve continuar sendo levada em conta na formulação de políticas de fiscalização e controle sanitário já que coexistem no país diversos modelos de produção que, ao serem tratados de maneira uniforme, não dão conta de abarcar a todos na melhoria da matéria-prima nacional.

Há também que se constatar que o “leite do mercado” não é e não deve ser tratado sob os mesmos critérios que o “leite do lugar”40

. O mercado de leite no Brasil caminha para se tornar cada vez mais competitivo e busca se enquadrar nas regras dos mercados internacionais. Diante da pressão das grandes transnacionais presentes país, somente os pecuaristas mais modernos sustentam o padrão de qualidade e são selecionados para permanecer oferecendo seu produto. É um leite que respeita a contagem de microrganismos determinada por lei e que supostamente teria qualidade superior.

Enquanto isso, um grande número de pequenos pecuaristas trabalha diariamente ordenhando e produzindo volume expressivo de leite que é considerado impróprio para o consumo caso fosse submetido aos crivos da indústria e das normas vigentes. Isso não impede, no entanto, que esse leite seja consumido, já que muitos laticínios de pequeno e médio porte sobrevivem justamente dessa franja da produção que é rejeitada pelos grandes laticínios e pelas grandes redes de varejo. Esse leite chega ao mercado e é distribuído por pequenas e médias redes de varejo, padarias e por uma parcela da população.

Muitas vezes o “leite do lugar” é assim denominado porque seu consumo se encerra nas proximidades de onde é oriundo e tem sua qualidade atestada somente em âmbito

39

Fonte: http://sfagro.uol.com.br/legislacao-qualidade-do-leite/. Acesso em: novembro de 2017.

40

Leite do lugar é um termo que propomos para precisar aquele leite que provém de um sistema de produção tradicional, realizado por pequenos pecuaristas, nas mais variadas bacias leiteiras do país, e que tem seu consumo restrito à escala do município ou de uma pequena região que agrega poucos municípios. É um leite que não passa pelos procedimentos tecnológicos da grande indústria e, portanto, não se enquadraria no critério de qualidade determinado pela legislação nacional vigente.

municipal. O que causa estranhamento é o fato desse leite não receber o selo de inspeção estadual ou até ser rejeitado pela inspeção federal. Se o leite é próprio para o consumo na escala do município, o que impede seu consumo em outras porções do país? O caso da apreensão e descarte de produtos pela vigilância sanitária reflete a falta de entendimento sobre essa questão.

Nota-se que a preocupação está mais na circulação do leite do que em seus atributos físico-químicos. O “leite do mercado”, capaz, portanto, de circular por todo o país e para além de seus limites deve submeter-se às contagens rigorosas de microrganismos, enquanto o “leite do lugar”, que na maior parte do tempo tem sua circulação restrita, não precisa alcançar o mesmo nível de exigência. O problema se dá quando o leite que foi produzido no lugar extrapola seus limites, como no caso do queijo produzido com leite cru, e chega aos locais onde os grandes agentes do mercado detém supremacia.

A questão é mais complexa ainda ao se considerar que as bacias leiteiras das grandes transnacionais do país não são permanentes, mas oscilam mais do que se imagina. E há um esforço muito grande para que os produtores continuem o fornecimento de leite dentro da qualidade estipulada, principalmente pelo pagamento diferenciado, mais alto que o valor médio do mercado local. Porém, pequenos e médios pecuaristas que estiveram submetidos às grandes empresas acabam não suportando as obrigações de qualidade e a intensa fiscalização e encerram seus vínculos. Alternativamente, passam a entregar o leite para laticínios de menor porte porque não precisariam de tanto esforço para continuar na atividade.

É preciso dizer que não defendemos a manutenção de um baixo nível de qualidade do leite nacional. Pelo contrário, acreditamos que o leite, como qualquer produto destinado a alimentação humana, deve ser submetido a um controle rígido de qualidade. O que pretendemos somente é questionar a forma como tem sido feita praticada a política pela melhoria que desconsidera outros critérios que vão além do puramente físico-químico- microbiológico. Além disso, buscamos evidenciar a falta de comprometimento do poder público federal em construir canais de comunicação com os pequenos pecuaristas (responsáveis pelo maior volume de leite do país) e oferecer políticas efetivas de melhoramento técnico através da extensão rural.

Deixa-se de considerar, por exemplo, problemas sociais, espaciais e ambientais na produção de leite, como as más condições de trabalho que estão por trás da ordenha; o endividamento dos produtores para a aquisição de tecnologias recentes; a falta de comprometimento com o meio ambiente e os maus tratos dados aos animais; a manutenção da histórica concentração da estrutura fundiária brasileira; a ampliação das desigualdades entre a

agricultura patronal e a familiar; a não manutenção da cultura alimentar local; a falta de oportunidades de emprego e renda no campo etc.

O que se pretende observar é que a forma como se entende a qualidade, sob as lentes puramente técnicas, pelo menos na esfera governamental e corporativa, é apenas um dos caminhos a ser seguido, mas não o único. Na Europa, por exemplo, valorizam-se também as etapas da produção dos alimentos, o que eleva o “leite do lugar” a um patamar acima porque pressupõe uma série de condições de produção que são mais justas do ponto de vista socioambiental.

É o caso do movimento “Slow Food”. Como aponta Oliveira (2014), esse movimento teve início na Itália, ainda na década de 1970, por parte de intelectuais, escritores, jornalistas, artistas e filósofos que buscavam reaver a relação entre consumo de alimentos e a