Entre 1930 e 1969, ocorreram as primeiras experiências de institucionalização do turismo, como exemplo, a criação da ABAV (Associação Brasileira de Agências de Viagens).
Entre 1937 e 1945, o governo federal atuou na proteção dos bens históricos e artísticos nacionais e na fiscalização de agências e vendas de passagens (BENI, 2007). O primeiro dispositivo legal que aborda algum aspecto da atividade turística no Brasil é o Decreto-lei 406, de 04 de maio de 1938, que no seu artigo 59º dispões sobre a venda de passagens aéreas, marítimas e terrestres. Também na década de 1930, é criado o primeiro organismo oficial de turismo na administração pública federal. Trata-se da Divisão de Turismo, instituída como setor do então criado Departamento de Imprensa e Propaganda, diretamente vinculado à Presidência da República, que fiscalizava as atividades relativas às agências de viagem. A partir de então, os assuntos relativos a turismo estiveram sob a responsabilidade dos mais diversos setores da administração pública (CRUZ, 2002).
Já na década de 1950, houve maior intervenção estatal, com a criação de órgãos e instituições normativas e executivas e na produção do espaço (BENI, 2007). Em 1958, foi a criada a Comissão Brasileira de Turismo – COMBRATUR, que, pela primeira vez, fez política inexistente (CRUZ, 2002). Em 1966, surge a primeira Política Nacional de Turismo com a promulgação do Decreto-lei 55 de 18 de novembro, que define a Política Nacional de Turismo, cria o Conselho Nacional de Turismo e a Empresa Brasileira de Turismo. É a partir daí que o turismo começa a ser reconhecido como uma atividade capaz de contribuir para atenuar os desníveis regionais que caracterizam a nação. Em 1969, é instituída pelo CNTur, a Resolução CNTur 71, de 10 de abril, que traz todas as indicações para a elaboração do Plano Nacional de Turismo – Plantur, considerado instrumento básico da Política Nacional de Turismo. Esse plano só seria elaborado décadas depois, nos anos 90, mas sem grandes efeitos na sua implantação. A Política Nacional de Turismo acabou se restringindo a uma política de incentivos financeiros e fiscais, especialmente direcionados ao setor hoteleiro (CRUZ, 2002).
Nos anos 70, houve um incremento das ações institucionais. Continuou a tendência de criação de empresas estaduais de turismo. Foi o período em que o poder público federal demonstrou grande interesse pelo desenvolvimento do turismo e buscou implantar em sua estrutura administrativa órgãos para alavancar o setor. Houve preferência pela criação de órgãos com flexibilidade para captar e gerenciar a utilização de recursos financeiros, representados por empresas e companhias de turismo. Ainda durante esse período, foi criado o FUNGETUR (Fundo Geral do Turismo), financiando investimentos na construção do equipamento hoteleiro e a elaboração do Regulamento Geral de Classificação Hoteleira.
Identificou-se uma descontinuidade das ações estaduais decorrentes das constantes mudanças na estrutura administrativa. O papel de empreendedor cabia ao órgão público, porém possuíam uma visão limitada quanto à questão hoteleira e à divulgação. Em 1975, a OMT preconizava a posição do Turismo dentro da estrutura administrativa pública. Isso mudou em 1985, com a liberação do mercado para realização das atividades turísticas (BENI, 2007).
Durante a década de 1980, houve estagnação do mercado e consequente decadência do turismo nacional. De 1985 a 1986, houve liberação do mercado para o exercício e a exploração de atividades turísticas e consequente redução da clandestinidade e
aumento do número de agências registradas e a criação do Programa Passaporte Brasil para a promoção do turismo interno e estímulo à criação de albergues. Em 1987, incorporação das questões ambientais na formulação das políticas públicas; lançamento, pela Embratur, do Turismo Ecológico como novo produto turístico brasileiro. Em 1988, o Turismo é citado na Constituição Brasileira, em seu artigo 180, que atribui responsabilidades iguais a todos os níveis governamentais.
A partir da década de 1990, deu-se a retomada do crescimento com desafios da gestão pública ao turismo. Discussões sobre turismo, meio ambiente, sustentabilidade, globalização e competitividade ganharam corpo. Em 1991, a Embratur foi reestruturada e foram implementados objetivos e diretrizes para a formulação do que viria a ser a política nacional de turismo do período 1996/1999. A Embratur antes empresa pública, agora é uma autarquia especial e modificou sua denominação para Instituto Brasileiro de Turismo coma finalidade de formular, coordenar e fazer executar a Política Nacional de Turismo – PNT. Em 1992 foi criado o Plantur com o objetivo de constituir um instrumento de efetivação da política nacional de turismo, que não saiu do papel, pois havia sido criado para efetivar uma política ainda não implementada. Ainda nesse ano, o Fungetur e os incentivos fiscais do setor foram revitalizados. O Prodetur – NE, criado em 1991, pela Sudene e pela Embratur, foi assimilado pela Política Nacional de Turismo e incluso entre os seus programas. Tendo como objetivos específicos: aumentar o turismo receptivo; aumentar a permanência do turista no Nordeste; induzir novos investimentos na infra-estrutura turística; gerar emprego e renda com a exploração direta ou indireta da atividade turística. Ainda, em 1992, foi criado o Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo, que incorporou os assuntos relativos ao turismo.
Aconteceram negociações com o BID (Banco Internacional de Desenvolvimento) para obter financiamentos para o desenvolvimento turístico. Foram desenvolvidos planos estaduais de desenvolvimento turístico. Em 1994, foram criados: o PRODETUR (Programa de Desenvolvimento Turístico), abrangendo a região nordeste, que foi entregue ao BID com apoio do governo federal e o PROECOTUR (Programa de Desenvolvimento do Ecoturismo na Amazônia), abrangendo a região norte.
A partir daí, os Estados formalizaram em suas estruturas administrativas um organismo para atender o setor turístico e começaram a discutir a necessidade do estabelecimento de políticas estaduais e da elaboração de planos de desenvolvimento.
De 1996 a 2002, houve a apresentação da Política Nacional de Turismo 1996-1999, contendo dez objetivos estratégicos, entre os quais destacam-se a descentralização, conscientização e articulação intra e extragovernamental; instalação dos Comitês Visit Brazil,
maiores investimentos em marketing e divulgação no exterior, promoção da pesca esportiva e do ecoturismo; flexibilização da legislação (resultante na queda das tarifas aéreas e no início de cruzeiros com navios de bandeira internacional pela costa brasileira) (BENI, 2007).
Para uma melhor compreensão da maneira como vem sendo conduzido o turismo no Brasil, citamos KANITZ et al (2008):
O desenvolvimento turístico não tem sido sinônimo de desenvolvimento socioeconômico. O modelo de desenvolvimento que se tem levado a cabo no Brasil, ao qual se sujeita também o turismo, é concentrador de renda, excludente e perpetuador das desigualdades socioespaciais, e o turismo, inserido nesse modelo, reproduz, tal como qualquer outra atividade econômica, contradições do sistema. De 2003 a 2005, houve a criação do Ministério do Turismo (Mtur), com incorporação da Embratur e nova organização administrativa do Turismo em nível nacional.
O Mtur foi instituído com a missão de promover o desenvolvimento do turismo como agente de transformação, fonte de riqueza econômica e de desenvolvimento social, por meio da qualidade e da competitividade dos produtos turísticos, da ampliação e melhoria de sua infra-estrutura e da promoção comercial do produto turístico brasileiro no mercado nacional e internacional (BRASIL, 2007).
Com a criação do Ministério do Turismo, foram definidas outras ações em prol da gestão e comercialização do turismo no país, destacando-se:
A definição do papel da Embratur: promove, divulga e apóia a comercialização dos produtos, serviços e destinos turísticos no exterior
A definição do papel da Secretaria Nacional de Políticas de Turismo: formula, elabora, avalia e monitora a Política Nacional do Turismo;
A definição do papel da Secretaria Nacional de Desenvolvimento do Turismo implantação de infra-estrutura turística: realiza ações de estímulo às iniciativas públicas e privadas de fomento, de promoção de investimentos em articulação como o PRODETUR;
A criação do Conselho Nacional de Turismo e Fórum Nacional de Secretários de Estado do Turismo;
O lançamento do Plano Nacional de Turismo 2003-2007;
A implantação do Programa de Regionalização Turística “Roteiros do Brasil”;
O lançamento do Salão Brasileiro de Turismo, que em 2010 aconteceu em sua 5ª edição.
Em 2007, foi lançado o Plano Nacional de Turismo 2007-2010, “uma Viagem de Inclusão”, um instrumento de planejamento e gestão que coloca o turismo como indutor do desenvolvimento e da geração de emprego e renda no país. O Plano é fruto do consenso de todos os segmentos turísticos envolvidos no objetivo comum de transformar a atividade em um importante mecanismo de melhoria do Brasil e fazer do turismo um importante indutor da inclusão social. Uma inclusão que pode ser alcançada por duas vias: a da produção, por meio da criação de novos postos de trabalho, ocupação e renda, e a do consumo, com a absorção de novos turistas no mercado interno.
O PNT 2003/207 propõe a expansão e fortalecimento do mercado interno, com especial ênfase na função social do turismo. Mas é também um compromisso de continuidade das ações já desenvolvidas pelo Ministério do Turismo e pela Embratur no sentido de consolidar o Brasil como um dos principais destinos turísticos mundiais. Além de ser uma garantia de que as ações iniciadas pelo governo federal terão continuidade. Também traduz as contribuições do turismo ao Programa de Aceleração do Crescimento 2007/2010, alinhando as suas respectivas ações.
Todos os programas atuais do Ministério do Turismo têm como norte a interiorização do turismo, valorizando o município como ator principal do processo de desenvolvimento e consolidação do turismo. Trazem em seu corpo, também, o conceito de introduzir os Arranjos Produtivos Locais (APL), valorizando a característica da localidade.
Além do planejamento intra e internacional no sentido de maximizar os efeitos positivos da atividade e iniciativas no sentido de melhor planejar e implementar o plano nacional de turismo. Além disso, dá a devida importância às regiões, ou seja, valorizando o conceito de pólos. Todas essas ações devem estar previstas pelo Governo dentro do contexto das políticas públicas.
As políticas públicas são o meio pelo qual se poderá atingir os objetivos propostos para o turismo como forma de facilitar o processo de planejamento e de articular seus inúmeros interesses e necessidades, seja qual for a região trabalhada e o nível de atuação do planejamento. Deve garantir a preservação do meio ambiente, a equidade social, a visibilidade econômica e o respeito à diversidade cultural, atingindo assim as perspectivas do desenvolvimento sustentável. Segundo Kanitz et al (2008), as políticas públicas em turismo são, por excelência multisetoriais. A presença de uma política nacional é importante para estabelecer as metas e direcionar o desenvolvimento do setor.
Uma política pública de turismo pode ser entendida como um conjunto de intenções, diretrizes e estratégias estabelecidas e/ou ações deliberadas, no âmbito do poder público, em virtude do objetivo geral de alcançar e/ou dar continuidade ao pleno desenvolvimento da atividade turística num dado território. (CUNHA, 1997).
O planejamento turístico é essencial para alcançar os objetivos desejados e concretizar um desenvolvimento satisfatório. A indefinição ou a formulação apressada, desestruturada de uma Política Nacional de Turismo acarreta a inadequação de seu instrumento de execução - o Plano Nacional de Turismo. Sem este, verificam-se inadequadas alocação e aplicação dos recursos disponíveis na infra-estrutura de apoio à atividade turística nos chamados pólos de atração, provocando: ausência de estratégias para a correta preservação, conservação e utilização do patrimônio natural e cultural; implantação desordenada de equipamentos e serviços em áreas de vocação turística em descompasso com as características socioeconômicas do fluxo interno; tentativas infrutíferas de conquista do fluxo receptivo internacional determinadas por inadequado planejamento de roteiros de viagens aos pólos turísticos nacionais e má aplicação da estratégia de marketing (BENI, 2007).
A função específica dos órgãos institucionais públicos de turismo deverá ser a determinação de prioridades, a criação de normas e a administração de recursos e estímulos.
O governa dará as diretrizes e proverá as facilidades.
Aos órgãos públicos de turismo a nível federal cabem as formulação da diretrizes e coordenação dos planos em âmbito nacional e dos que se projetem para o exterior; e aos órgãos estaduais e locais cabem, com o apoio federal, a concepção dos programas e a execução dos projetos regionais e locais. Um modelo de gestão planejado e implementado de maneira correta pode servir para melhorar a competitividade de uma área turística.
O Estado atua no Turismo sempre para garantir a melhoria do balanço de pagamentos, a criação de empregos, a redução da sazonalidade e o incentivo à proteção ambiental.
O atual governo considera o turismo uma das dez prioridades da sua gestão. Por esse motivo, pela primeira vez na história do País o turismo tem um Ministério todo pra si.
Esse ministério lançou dois Planos Nacionais de Turismo 2003/2007 e 2007/2010. O Plano Nacional de Turismo 2007/2010 contempla alguns assuntos ainda não previstos no Plano 2003/2007, tais como a questão da acessibilidade para portadores de necessidades especiais.
A atividade turística, enquanto produtora e produto do capitalismo contemporâneo reproduz relações sociais excludentes. Em muitos países, o turismo é a força vital do desenvolvimento.
A política para o turismo atual praticada no Brasil está explicitada no Plano Nacional de Turismo 2007/2010. Trata-se de um novo modelo de desenvolvimento para o País que combina desenvolvimento econômico com distribuição de renda e proporciona a inclusão de milhões de brasileiros no mercado de trabalho e na sociedade de consumo. Como resultado desse modelo, o Brasil reúne hoje um conjunto de indicadores econômicos e sociais positivos e apresenta as condições necessárias para um processo de aceleração do crescimento econômico (BRASIL, 2007).
Por esse motivo, o governo federal lançou o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, que propõe ações, metas e um amplo conjunto de investimentos em infra-estrutura, bem como medidas de incentivo aos investimentos privados, aliados a uma busca de melhoria na qualidade do gasto público. O objetivo é: crescimento com desenvolvimento, capaz de gerar riqueza para todos e não apenas lucro para poucos e considera os investimentos em obras de infra-estrutura instrumentos de universalização dos benefícios econômicos e sociais para todas as regiões do País (BRASIL, 2007). Considera que o crescimento do turismo está intimamente relacionado ao crescimento econômico, sendo por este impactado e potencializado de forma intensa.
A idéia que permeia as ações é a de que os investimentos do PAC potencializarão os resultados do desenvolvimento do turismo e, por sua vez, o desenvolvimento do turismo impactará positivamente a aceleração do crescimento do País. Gerando assim, benefícios que se distribuem por toda a sociedade e para todas as regiões do Brasil.
O PNT 2007/2010 pretende aumentar a oferta doméstica e a interiorizá-la, para ampliar a participação do turismo no consumo das famílias. Além disso, pretende gerar valor turístico no sentido de que o turismo no Brasil contemplará as diversidades regionais, configurando-se pela geração de produtos marcados pela “brasilidade”. Ou seja, valorizando o que temos de singular em nossa cultura em geral.
A proposta de gestão descentralizada do Plano Nacional de Turismo vem fomentando a consolidação de uma rede de entidades e instituições, em todo o território nacional, envolvendo o poder público nas três esferas de governo, a iniciativa privada e o terceiro setor.
Em abril de 2004, o Ministério do Turismo lançou o Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil, uma nova perspectiva para o turismo brasileiro por meio da gestão descentralizada, estruturada pelos princípios de flexibilidade, articulação e mobilização. Um dos objetivos é a desconcentração da oferta turística brasileira, localizada predominantemente no litoral, propiciando a interiorização da atividade e a inclusão de novos
destinos nos roteiros comercializados no mercado interno e externo. Configura um novo patamar para a expansão da atividade turística, abrindo perspectivas de desenvolvimento socioeconômico para diferentes regiões.
O PNT 2007/2010 fomenta e valoriza a produção associada ao turismo. Além disso, prioriza uma ação intersetorial de articulação para a implementação da infra-estrutura de apoio aos destinos turísticos. Pois entende que a infra-estrutura de apoio ao turismo está relacionada à área de atuação de outros setores da administração pública.
O Plano Nacional de Turismo é um modelo de gestão descentralizada e participativa, integrando as diversas instâncias da gestão pública e da iniciativa privada, por meio da criação de ambientes de reflexão, discussão e definição das diretrizes gerais para o desenvolvimento da atividade, alcançando todas as regiões brasileiras e todos os setores representativos do turismo, de modo a legitimar e a subsidiar a ação ministerial e dos seus parceiros (BRASIL, 2007).
O modelo adotado pelo PNT propôs um sistema de nacional de gestão do turismo no País composto, no seu nível estratégico, por um núcleo básico formado pelo Ministério do Turismo, pelo Conselho Nacional de Turismo e pelo Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo. Completam a rede de gestão descentralizada os Fóruns e Conselhos Estaduais de Turismo, formados por representantes do setor público, incluindo representantes dos municípios e regiões turísticas, da iniciativa privada e do terceiro setor, além de outras entidades de relevância estadual vinculadas ao turismo. No nível intermediário, encontram-se as instâncias de representação das macrorregiões turísticas (como foi dividido o país no sentido de otimizar a gestão). Os municípios são incentivados a criar os conselhos municipais de turismo e organizarem-se em instâncias de representação regional, pública e privada, complementando, assim, o sistema nacional de gestão do turismo (BRASIL, 2007).
O principal objetivo do PNT 2007/2010 é estimular o crescimento do PIB e do emprego, intensificando ainda mais a inclusão social e a melhoria na distribuição da renda no Brasil. Pois, entende que o turismo deve ser um forte indutor de inclusão social. Sendo assim, pretende aumentar as viagens domésticas, a criar emprego e ocupação, a qualificar os destinos turísticos e a gerar divisas. E para alcançá-la, as entidades governamentais devem ser indutores desse fortalecimento, oferecendo incentivos fiscais e financeiros, qualificação profissional e infra-estrutura básica.
A história da atuação do poder público no Brasil, no que tange ao turismo, mostra que este ignorou a complexa rede de relações em que a atividade está inserida. A ausência de
coordenação entre políticas de turismo e políticas urbanas e regionais é exemplo claro da visão estreita que permeou a elaboração de ambas. A saída encontrada foi a criação de espaços exclusivamente (ou quase) para o turismo. A criação de uma legislação nesse sentido contribui para essa ação (Plano Diretor Municipal, Lei de Uso e Ocupação do Solo, entre outras) (CRUZ, 2000).
As políticas públicas de Turismo no Brasil sempre impactaram o setor e os Estados e municípios, o que poderia justificar em partes desacertos na ausência constante de uma orientação macro que indicasse explicitamente objetivos, metas, prioridades e metodologia na elaboração de projetos e programas. Essa falha foi bastante sentida na Região Nordeste, possuidora de grande potencial a ser explorado (BARBOSA, 2009). Nesse sentido, vamos analisar como se deu o planejamento na região Nordeste para podermos alcançar um entendimento mais localizado.