Segundo Catapan (2001, p. 1), o setor elétrico brasileiro foi estruturado de maneira a ser financiador da sua própria expansão, juntamente com recursos internacionais. O autor afirma que o elevado custo dos financiamentos nacionais, aliado à escassez de recursos internacionais inviabilizaram os planos de expansão das empresas estatais, culminando com a privatização dessas empresas.
De acordo com o Comitê de Revitalização do Modelo do Setor Elétrico (2002, p. 11), antes da reforma, praticamente todos os segmentos do setor elétrico estavam sob o controle do poder público (federal e estadual, no caso de geração e transmissão; estadual e municipal, no caso de distribuição e comercialização). De acordo com esse Comitê, apenas 0,1% dos ativos de geração e/ou distribuição eram explorados por pequenas empresas privadas de âmbito municipal.
Segundo Francescutti (1998, p. 9):
as condições de funcionamento do SEE se deterioraram ao longo da década de 1980. As soluções alternativas para a crise foram se delineando no sentido de uma mudança qualitativa na atuação do Estado no setor. A nova estrutura construída durante a segunda metade da década em questão, voltou-se para a diminuição da participação e intervenção direta do Estado, substituindo-a por uma função de agente regulador e financiador. Este processo recebeu o nome de privatização.
Na opinião de Pires (1999, p. 138), as reformas do setor elétrico tiveram os objetivos de reduzir os custos e os impactos ambientais provocados pela produção de energia elétrica. Para o autor: “A persecução desses objetivos é feita por meio do estímulo à competição na geração e na comercialização e da introdução de mecanismos de incentivo para a regulação dos segmentos que permanecem com característica de monopólio natural (transmissão e distribuição).”
Para o Comitê de Revitalização do Modelo do Setor Elétrico (2002, p. 12), o processo de reforma institucional do setor elétrico objetivava, basicamente:
·Assegurar os investimentos necessários para a expansão da oferta de energia, uma vez que havia uma percepção de esgotamento da capacidade do Estado de investir em infra-estrutura na escala necessária para atender ao aumento da demanda; e
· Assegurar que o setor fosse economicamente eficiente, utilizando os recursos disponíveis para garantir um suprimento confiável de energia elétrica ao menor custo possível.
Na opinião de Born e Almeida (1998, p. 2), a idéia norteadora das mudanças estruturais do setor elétrico brasileiro foi a separação entre o produto (energia) e o serviço (transmissão e distribuição). Ao contrário de um setor totalmente verticalizado, o setor elétrico brasileiro passaria a funcionar com empresas desverticalizadas, possibilitando a competição no âmbito da geração e da comercialização de energia.
Segundo Pires (1999, p.141) as reformas do setor elétrico brasileiro foram inspiradas no diagnóstico de crise do modelo institucional existente até o período que antecedeu a reforma. Os principais pontos desse diagnóstico, destacados pelo autor eram:
· crise financeira da União e dos estados, inviabilizando a expansão da oferta de eletricidade e a manutenção da confiabilidade das linhas de transmissão; o consumo de energia, embora em desaceleração, mantém um crescimento elevado e superior ao crescimento da produção, mostrando-se pouco sensível às flutuações na atividade econômica, especialmente nas classes residencial e comercial;
· má gestão das empresas de energia, provocada, em grande parte, pela ausência de incentivos de eficiência produtiva e de critérios técnicos para a gerência administrativa; e
· inadequação do regime regulatório, em razão de inexistência de órgão regulador, de conflitos de interesses sem arbitragem, de regime tarifário baseado no custo de serviço e de remuneração garantida. Esse aspecto foi ainda mais agravado pelo fato de uma série de custos incorridos pelas empresas não ser validada pelo governo em razão da utilização das tarifas para controle inflacionário.
Na opinião de Pinto Jr. (2001, p. 12), os fatores que contribuíram para a deterioração da capacidade de investimento da indústria de energia elétrica brasileira foram: “La crise macroéconomique, le rationnement de crédit international et la gestion inefficace
dês entreprises publiques ”4.
De acordo com Azevedo Filho (2000, p. 16), o modelo de setor elétrico existente até meados da década de 1990 exauriu-se, principalmente, “por absoluta insuficiência de recursos financeiros para implementar as obras necessárias, tanto para aprimorar a operação como para garantir a expansão do sistema.”.
Oliveira (2001, p. 68) reforça a afirmação de Azevedo Filho, ao colocar que:
Fatores relacionados à deterioração do contexto nacional e mundial, sobretudo no que se refere à disponibilidade de financiamento, somados à rentabilidade marginal decrescente intrínseca dos investimentos em redes de infra-estrutura levaram à exaustão do modelo institucional do setor elétrico.
Após sair do controle da iniciativa privada e permanecer sob controle do poder público por mais de 30 anos, o setor elétrico brasileiro começou a retornar para o controle privado na década de 1990.
Nessa época, de acordo com Francescutti (1998, p. 11), a estrutura do setor elétrico brasileiro era a seguinte:
4 “A crise macroeconômica, a redução de crédito internacional e a gestão ineficaz das empresas públicas...” (Tradução nossa)
a geração-transmissão da energia elétrica era feita por empresas “verticalizadas”, isto é, normalmente abrangendo todas essas atividades no Sul, Sudeste e Centro-Oeste, participando do sistema integrado, com base de geração hidráulica, complementada por pequena geração térmica a carvão, óleo combustível e nuclear. Duas empresas, Furnas e Eletrosul (controladas pela Eletrobrás) eram exclusivamente geradoras, juntamente com a Binacional Itaipu. O Nordeste e parte do Norte eram atendidos através de outro sistema integrado, de geração hidroelétrica, fornecido pela UHE Tucuruí (maior usina nacional da Eletronorte) e pelas usinas do Rio São Francisco, da Chesf. Concessionárias controladas pelos Estados faziam a distribuição de energia dentro dos seus limites geográficos.
Francescutti (1998, p. 11) prossegue descrevendo a estrutura do setor elétrico brasileiro:
Na maior parte da região Norte e algumas áreas do Centro-Oeste proliferaram — devido à extensão territorial e à floresta amazônica — sistemas isolados, com geração térmica a óleo diesel e combustível. As empresas estaduais desta região eram verticalizadas, mas apresentavam grandes dificuldades econômicas devido ao mercado rarefeito e ao elevado custo de geração, diminuído pelo mecanismo da conta de consumo de combustível que finalmente rateava o custo de geração por todos consumidores do país. A presença da Eletronorte, controlada da Eletrobrás, nesta região, responsabilizava-se parcialmente pela geração e pela distribuição nas capitais de Manaus e Boa Vista. As empresas privadas — grupos nacionais de pequeno porte, que não foram absorvidas pela intervenção do Estado nos anos 60/70 — localizaram-se principalmente nas regiões Sul e Sudeste, havendo somente uma no Centro-Oeste e outra no Nordeste.
O consumo de energia nessa década, que foi a década da privatização do setor elétrico, de acordo com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES – (2000, p.5) pode ser dividido em dois períodos: antes e após o Plano Real. No primeiro período, de 1990 a 1994, a taxa de crescimento do consumo de energia elétrica foi de 3,5% ao ano, superando a taxa de crescimento da economia, que foi de 2,3% ao ano.
No segundo período houve uma grande explosão de consumo até o final de 1997, quando a taxa média de crescimento do consumo de energia atingiu 5,6% ao ano, impulsionada pela recuperação da economia provocada pela estabilidade econômica.
Em 1998 a crise do mercado financeiro internacional provocou uma desaceleração na economia brasileira, que derrubou a taxa de crescimento de consumo de energia elétrica para 3,8% ao ano. Em 1999, as medidas adotadas pelo governo federal para enfrentar o impacto da crise asiática e da moratória da Rússia, e a conseqüente desvalorização cambial, afetaram o desempenho do mercado de energia elétrica e a taxa de crescimento de consumo de energia elétrica despencou para 1,6% ao ano.
Segundo Abreu (1999, p. 21), “Uma das principais exigências do FMI e do BANCO MUNDIAL, para renegociação da dívida externa dos países endividados, foi a abertura comercial e a implantação de reformas segundo suas normas.”. No Brasil, de acordo com a autora, as reformas desencadearam-se após a eleição do presidente Collor de Melo, sendo as principais: abertura comercial (1990), Plano Nacional de Desestatização (1990), renegociação da dívida externa (1992), Plano Real (1994), quebra dos monopólios e restrição ao capital estrangeiro (1995) e lei de Concessão dos Serviços Públicos (1995).
De acordo com Pontes (1998, p. 80), o governo federal criou a Comissão Interministerial de Desestatização do Sistema ELETROBRÁS que chegou às seguintes conclusões:
¾ o modelo do setor elétrico estava em desacordo com a recente aprovação da lei de Concessões;
¾ as experiências de outros países na reestruturação do setor elétrico e a privatização das empresas que se encontravam sob o controle do governo eram elementos chaves para uma proposta de um novo modelo; e
¾ a identificação de particularidades do setor elétrico brasileiro e de questões básicas de um novo modelo mereciam atenção e equacionamento
específico, tanto na formulação de um novo modelo de reestruturação, quanto no que diz respeito à privatização do sistema ELETROBRÁS.
De acordo com Pires (1999, p. 138), as motivações das reformas do setor elétrico brasileiro diferiam, em parte, das motivações dos países desenvolvidos que realizaram tais reformas. Na opinião do autor, no Brasil existia o desafio adicional de garantir a expansão da capacidade instalada do sistema, inviabilizada pelo estrangulamento fiscal do Estado. Essa garantia viria com a privatização e a constituição de um novo modelo para o setor.
Em maio de 1995, através do decreto no 1.503, o governo federal incluiu no PND as empresas do setor de energia que estavam sob o seu controle acionário.
Gattass, Simas e Alves (2001, p. 10) consideram a inclusão das empresas do setor elétrico no PND como sendo o início do processo de desregulamentação do setor. Esse entendimento ficou evidente ao demonstrarem o início desse processo em vários países da América Latina, conforme mostrado no gráfico 1, tendo o ano de 1995 apontado como o ano do início da desregulamentação no Brasil e na Bolívia.
O gráfico 1 também apresenta outros países que passaram por esse mesmo processo nas décadas de 1980 e de 1990, sendo o Chile o pioneiro, ao iniciar o seu processo de desregulamentação na primeira metade da década de 1980.
GRÁFICO 1–INÍCIO DO PROCESSO DE DESREGULAMENTAÇÃO
Fonte: Adaptado de Gattass, Simas e Alves (2001, p. 10)
1975 1980 1985 1990 1995 2000 Chile Argentina Peru Colômbia Brasil Bolívia
Mesmo com o fato de o setor elétrico ser incluído no PND apenas em 1995, Abreu (1999, p.30) defende que a reestruturação do setor iniciou-se março em 1993 com a lei no 8.631 e o decreto no 774 que permitiram, entre outras:
¾ a deseqüalização tarifária;
¾ a extinção da remuneração garantida;
¾ o acerto de contas com a Conta de Resultados a Compensar (CRC); ¾ a obrigatoriedade de contratos de suprimento; e
¾ a reativação da Reserva Global de Reversão (RGR) como um fundo destinado compulsoriamente ao financiamento da expansão e melhoria dos serviços públicos de energia elétrica, e aos programas de conservação de energia elétrica e de eletrificação.
Corroborando com Abreu, Azevedo Filho (2000, p. 16) destaca que:
Pode-se afirmar que a reforma do setor elétrico brasileiro deu-se a partir de 1993 quando, pressionado cada vez mais por uma perspectiva de crise no setor e contando com a liderança de Eliseu Resende no comando da ELETROBRÁS, uma primeira medida fundamental foi adotada: o encaminhamento e aprovação, no Congresso, da Lei 8.631/93, com justiça cognominada “Lei Eliseu”.
Abreu (1999, p 31-32) destaca ainda outras leis e decretos que antecederam a inclusão do setor elétrico no PND. Dentre elas, pode-se exemplificar:
¾ o decreto no 915 (setembro de 1993), que permitiu a formação de consórcios entre concessionários de autoprodutores para a exploração de aproveitamentos hidrelétricos;
¾ o decreto no 1.009 (dezembro de 1993) e a Portaria no 337 (abril de 1994), que incentivaram a competição nos segmentos de geração e definiram as condições de comercialização e de contabilização; e
¾ a lei no 8.987 (fevereiro de 1995), que obrigou a licitação das concessões de geração, transmissão e distribuição.
Na visão de Pêgo Filho, Lima e Pereira (1999, p. 10), a privatização entrou formalmente na pauta brasileira de debates bem antes, em 1979, com a criação do Programa Nacional de Desburocratização, que já preconizava a venda de empresas estatais.
Pêgo Filho, Lima e Pereira (1999, p. 11) ressaltam, no entanto, que a privatização no Brasil demorou alguns anos para começar a acontecer, e que o setor de infra- estrutura e os serviços de utilidade pública só começaram a ser privatizados na década de 1990.
Na visão de Sauer, Vieira e Kirchner (2001, p.18),
apesar de todo o prazo decorrido na tramitação da Lei de Concessões, sua redação final deixou algumas lacunas importantes, a tal ponto que para solução das mesmas foi necessária a atuação do Poder Executivo na elaboração e apresentação de uma MP que, reeditada por quatro vezes, transformou-se na Lei no 9.074.
Essa lei, editada em 1995, no que diz respeito especificamente ao setor elétrico, determinava normas para outorga e prorrogação das concessões e autorizações de serviços de energia elétrica, e propunha a reestruturação desse setor. Na opinião de Sauer, Vieira e Kirchner (2001, p.19), apesar da lei no 9.074 ter como motivação básica a
prorrogação das concessões existentes, ela avançou na criação de mecanismos facilitadores da privatização dos serviços públicos, além de disciplinar várias matérias complementares e regras específicas para o setor elétrico.
Em 1995 começaram as privatizações, sendo a Espírito Santo Centrais Elétricas S.A. (ESCELSA), em julho desse ano, e a Light Serviços de Eletricidade S.A. do Rio de Janeiro (LIGHT), em maio de 1996, as duas primeiras empresas concessionárias do serviço público de distribuição de energia elétrica a serem privatizadas.
Completando o ciclo de vendas de empresas federais do setor de energia elétrica no âmbito do PND, em 1998 foi vendida a GERASUL, por 880 milhões de dólares.
De acordo com dados publicados pelo BNDES (2003, p.39), foram privatizadas vinte empresas do setor elétrico no âmbito estadual, sendo 17 concessionárias do serviço de distribuição e três concessionárias do serviço de geração.
A tabela 2 apresenta o resumo das receitas geradas com a privatização das empresas federais do setor elétrico desde 1995.
TABELA 2–RECEITAS GERADAS COM PRIVATIZAÇÃO DE EMPRESAS FEDERAIS DO SETOR ELÉTRICO
Empresa Data da Oferta Receita (US$ milhões)
ESCELSA 11/07/1995 519
LIGHT 21/05/1996 2.509
GERASUL 15/09/1998 880
TOTAL 3.908
Fonte: Adaptado de BNDES (2003, p.38)
A tabela 3 apresenta o resumo da receita gerada pela privatização das três empresas geradoras e a tabela 4 apresenta o resumo da receita gerada pela privatização das 17 empresas distribuidoras de energia elétrica.
TABELA 3–RECEITAS GERADAS COM A PRIVATIZAÇÃO DAS EMPRESAS GERADORAS ESTADUAIS
Empresa Data da Oferta Receita (US$ milhões)
CACHOEIRA DOURADA 05/09/1997 714
CESP PARANAPANEMA 28/07/1999 682
CESP TIETÊ 27/10/1999 472
TOTAL 1.868
TABELA 4–RECEITAS GERADAS COM A PRIVATIZAÇÃO DAS EMPRESAS DISTRIBUIDORAS ESTADUAIS
Empresa Data da Oferta Receita (US$ milhões)
CERJ 20/11/1996 587 COELBA 31/07/1997 1.598 CEEE - Norte-NE 21/10/1997 1.486 CEEE – Centro-Oeste 21/07/1997 1.372 CPFL 05/11/1997 2.731 ENERSUL 19/11/1997 565 CEMAT 27/11/1997 353 ENERGIPE 03/12/1997 520 COSERN 12/12/1997 606 COELCE 02/04/1998 868 ELETROPAULO 15/04/1998 1.777 CELPA 09/07/1998 388 ELEKTRO 16/07/1998 1.273 EBE 17/09/1998 860 CELPE 17/02/2000 1.004 CEMAR 15/06/2000 289 SAELPA 30/11/2000 185 TOTAL 16.462
Fonte: Adaptado de BNDES (2003, p.39-40)
Pode-se observar, comparando-se a tabela 2 com as tabelas 3 e 4, que a receita proveniente das privatizações das empresas estaduais representa um valor 4,6 vezes maior que a receita gerada pelas privatizações das empresas federais.
Com a privatização da Companhia de Eletricidade do Rio de Janeiro (CERJ), no final de 1996, a privatização alcançou 11,2% do mercado distribuidor.
Dois anos após, de acordo com Leon (1998, p.2), com a venda da ELEKTRO Eletricidade e Serviços S.A., em 16 de julho de 1998, a participação da iniciativa privada no setor elétrico brasileiro ultrapassou os 50%.
Leon (1998, p. 3) divide o processo de privatização do setor elétrico em duas fases. A primeira fase se caracterizou pela baixa competição, iniciando com a venda da ESCELSA e terminando com a venda da CERJ. Nessa fase apenas três novos agentes ingressaram no setor elétrico brasileiro. A segunda fase iniciou-se após o sucesso alcançado pelas medidas corretivas da economia brasileira após a crise do México, que buscou uma política monetária reforçada, reduzindo o risco de desvalorização da moeda nacional. Com a
privatização da ELEKTRO, em 1998, o setor passou a contar com nove agentes privados de distribuição.
Leon (1998, p. 4-5) subdividiu a segunda fase do processo de privatização em duas etapas. A primeira etapa caracterizou-se pela entrada de três novos agentes no setor e por uma competição acirrada em leilões com um grande número de interessados em adquirir novas empresas. A segunda etapa teve início em novembro de 1997, com uma acirrada competição inicial entre todos os agentes privados, sendo que, à medida que cada agente saía vencedor em um leilão, menos candidatos apareciam nos próximos leilões. Nessa segunda etapa, as privatizações foram marcadas por altos preços obtidos nos leilões.
Na opinião de Pires (1999, p. 145), a privatização do setor elétrico brasileiro adotou uma estratégia gradualista, visando reduzir a dívida pública, melhorar a eficiência produtiva e resgatar a capacidade de investimento das empresas, concomitantemente. O autor ressalta ainda que o governo priorizou a venda das concessionárias do segmento de distribuição por entender que seria mais fácil atrair interessados no segmento de geração se já existisse a perspectiva de um mercado atacadista privado de energia.
Gregório (2000, p. 32) critica o processo de reestruturação do setor elétrico brasileiro ao afirmar que este, diferentemente do modelo inglês, no qual foi inspirado, ocorreu de forma desordenada. O autor destaca que, enquanto na Inglaterra as privatizações só foram iniciadas após a implementação e regulação do novo modelo, no Brasil “as coisas não aconteceram de forma coordenada. Algumas empresas foram alienadas antes da reforma[...], outras foram privatizadas quando o modelo ainda estava em estudo.”.
Essa situação, continua Gregório (2000, p. 32), além de prejudicar a modelagem da venda, por não se ter definido antecipadamente qual seria o arcabouço institucional e comercial do setor, ainda causou incerteza para os investidores pelo mesmo motivo.
Salgado (2003, p. 29) afirma que uma das maiores dificuldades na regulamentação do setor deve-se ao fato de a ANEEL ter sido instituída já posteriormente ao início das privatizações, o que provocou contestações sobre a sua legitimidade para arbitragem de controvérsias.