A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1998 E AS MUDANÇAS NO

A necessidade de reduzir a presença do Estado na economia e a aceleração do fenômeno da globalização foram os fatores indutores neste movimento. Criaram novas necessidades e desafios para os Estados, quanto à conciliação de um modelo orientado para o mercado, de modo a garantir o seu perfeito funcionamento e atender às necessidades dos membros da sociedade, na

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nova roupagem de cliente-cidadão, com a prestação de serviços de qualidade a custos mais baixos. Conforme explicita Ribeiro (1997, p. 4),

A globalização da economia e a dinâmica tecnológica exigem a modernização do aparelho do Estado, a descentralização de funções e o fortalecimento da capacidade de seu papel estratégico na promoção do desenvolvimento econômico e social.

O desenho da reforma administrativa brasileira procurou uma visão integrada da mudança na administração pública que fosse capaz de abranger as dimensões do aparato legal e normativo, da estrutura, do processo de gestão, além da cultura e do comportamento dos servidores e gerentes.

As estratégias que vieram a ser adotadas colocaram em primeiro plano os projetos de mudança legal e de estrutura, embora estas mudanças fossem entendidas de forma muito abrangente, como revisão das funções do Estado concomitante à implantação de novos modelos institucionais para a administração pública. As características da administração pública brasileira exigiam que muitas das mudanças pretendidas fossem respaldadas em leis ou atos administrativos, quando não na própria Constituição, bastante detalhada nos seus dispositivos que tratam da administração pública.

A Emenda Constitucional da Reforma Administrativa sofreu prolongada tramitação, desde agosto de 1995 até sua promulgação em agosto de 1998, preservando o desenho básico da proposta original do Governo. Muitos esforços foram dirigidos à essa mudança legal e institucional visando a reorganização da prestação de serviços pelo Estado.

A Emenda Constitucional n°. 19, de 04 de junho de 1998, trouxe a reforma administrativa, que atingiu inúmeros dispositivos, alterando-lhes não só a redação, mas produzindo profundas conseqüências na vida da Administração Pública.

A Reforma Administrativa de 1998 introduziu o princípio da eficiência aos demais princípios constitucionais enumerados no artigo 37 da CF/88, conforme exposto no bojo deste estudo, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Esta reforma também trouxe os temas do fortalecimento da

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capacidade de governo e melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos. Vale registrar que o princípio da eficiência já existia na legislação infraconstitucional, a exemplo do Decreto-lei n. 200/67 (arts. 13 e 25, V), da Lei de Concessões e Permissões (Lei n. 8.987/95, arts. 6º e 7º) e do Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.087, arts. 4º, VII; 6º, X; e 22).

A inserção do princípio da eficiência, ao lado dos vetores clássicos da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, firmou-se no argumento de que o aparelho estatal deve-se revelar apto para gerar benefícios, prestando serviços à sociedade e respeitando o cidadão contribuinte.

Segundo Carvalho Filho (2002, p. 18), a inserção do princípio teve a pretensão de conferir direitos aos cidadãos e estabelecer obrigações efetivas aos agentes públicos, revelando o descontentamento da sociedade frente a sua antiga impotência para lutar contra a deficiência na prestação dos serviços públicos. Incluído no texto constitucional, o princípio "ao menos prevê uma maior oportunidade para os indivíduos exercerem sua real cidadania contra tantas falhas e omissões do Estado".

Para alcançar os resultados propostos, a reforma propôs uma mudança no quadro constitucional-legal, a criação de novos formatos institucionais (agências executivas e organizações sociais), a mudança da cultura burocrática para uma cultura gerencial e novos instrumentos de gestão pública.

Conforme explicita Ribeiro (1997, p. 17), as mais visíveis vantagens da Administração Pública Gerencial são: a flexibilidade, a criatividade, o incentivo às inovações, a orientação para a obtenção de resultados, a avaliação de resultados por meio de indicadores de desempenho e a autonomia na gestão com o controle de resultados a posteriori. Para Falcão e Abe (1997, p.30), em sua essência, a Administração Pública Gerencial é constituída de sete elementos básicos. São eles: Liderança, Planejamento Estratégico, Foco no Cliente, Informação e Análise, Gestão e Desenvolvimento de Pessoas, Gestão de Processos e Resultados Institucionais.

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A reforma gerencial da administração pública, ao modificar substancialmente as formas de controle no interior do aparato estatal (sobre a alta burocracia e sobre as instituições públicas), dando ao mesmo tempo maior transparência às decisões administrativas (abrindo-as ao controle da sociedade, e não apenas da própria burocracia), pôde contribuir para o aumento da responsabilização dos administradores públicos. Para isto, a informação é insumo fundamental.

A diferença fundamental entre o modelo burocrático e o gerencial está na forma de controle, que deixa de se basear nos processos para se concentrar nos resultados, e na rigorosa profissionalização da administração pública. Bulos (1998, p. 71) ressalta que:

[...] dentre os inúmeros aspectos comuns ás reformas administrativas, está implantação do modelo gerencial em substituição ao modelo burocrático de Estado, erigindo-se o que pode ser denominado de Administração Pública de Resultados. Esta, por sua vez, lastreia-se num modelo gerencial, bem como definir o núcleo estratégico do Estado, através da delimitação de políticas públicas e do equacionamento financeiro da máquina administrativa.

A administração pública gerencial vê o cidadão não só como contribuinte de impostos, mas também como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado passam a ser considerados bons não porque os processos estão sob controle e são seguros, mas porque as necessidades do cidadão estão sendo atendidas.

O que preconiza a administração gerencial não é o rompimento com a administração burocrática, pois a administração pública necessita de procedimentos burocráticos, mas sim uma mudança na visão do interesse público, que deve ser centrado no cidadão e não no interesse do Estado propriamente dito. Segundo Kettl (2001, p. 79):

Os cidadãos reclamavam da burocracia estatal que não funcionava; da inflexibilidade que ninguém conseguia alterar; dos programas e organizações que se superpunham e impossibilitavam a coordenação; dos organismos públicos, que pareciam mais interessados em promover seus próprios negócios do que em servir aos cidadãos.

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Verifica-se, então, que a reforma do Estado surgiu como uma resposta à ineficiência do velho modelo estatal e às demandas sociais crescentes de uma emergente sociedade democrática e plural, no final do século XX.

A atual reforma administrativa no Brasil pode contribuir não apenas para o aumento da eficiência da máquina pública, mas também para melhorar a transparência das ações do Estado, com reflexos positivos na accountability democrática que se quer construir. Segundo Pereira (1997, p. 42), a maior contribuição da reforma administrativa está voltada à governança, entendida como o aumento da capacidade de governo, por meio da adoção dos princípios da administração gerencial:

• Orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário de seus serviços; • Ênfase no controle de resultados através dos contratos de gestão;

• Fortalecimento e autonomia da burocracia no core das atividades típicas de Estado, em seu papel político e técnico de participar, junto com os políticos e a sociedade, da formulação e gestão de políticas públicas;

• Separação entre as secretarias formuladoras de políticas e as unidades executoras dessas políticas, e contratualização da relação entre elas, baseada no desempenho de resultados;

• Adoção cumulativa de três formas de controle sobre as unidades executoras de políticas públicas: controle social direto (através da transparência das informações, e da participação em conselhos); controle hierárquico-gerencial sobre resultados (através do contrato de gestão); controle pela competição administrada.

O que se procura alcançar com a reforma administrativa é uma administração eficiente, com a conseqüente prestação de serviços públicos essenciais com qualidade. Por meio de novos formatos institucionais, novos instrumentos de gestão e novas formas de controle, a reforma administrativa pretende contribuir para um processo de aprendizado político e organizacional que torne as instituições públicas mais responsáveis por seus atos. Suas propostas visam contribuir não apenas para o aumento da eficiência (obtenção de resultados), mas também para sua maior transparência (informação), talvez o mais forte pilar da accountability democrática.

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5.3. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A SUA CONTRIBUIÇÃO PARA A