A reforma do aparelho de Estado brasileiro

A proposta atual de reforma foi apresentada durante o primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995, quando se esboçou o Plano diretor da reforma do aparelho de Estado (BRASIL, 1998b). Era um momento político favorável, quando o novo governo pós- eleições estava fortalecido pelo comando do plano de estabilização econômica e o Congresso nacional, renovado, hegemonizado por grupos políticos que compunham a base de sustentação do Executivo federal. Nesse contexto, a revisão constitucional, necessária para viabilizar tal proposta de reforma, inseria-se em uma conjuntura favorável ao êxito, diferentemente das tentativas feitas pelos dois governos anteriores (MELO, 1997).

A proposta do Governo e das forças políticas privilegiava as incorporações da lógica privada e da precedência da razão econômica apresentada como modernização técnico-administrativa para se intervir na "crise do Estado brasileiro"1. A desregulamentação da administração, principalmente nos contratos de recursos humanos, a diminuição do controle de processos administrativos e o estabelecimento de contratos de gestão entre governo e setores privados para a produção de serviços nas áreas sociais formavam a base daquela proposta.

O Plano diretor da reforma do aparelho de Estado brasileiro apresentava as seguintes diretrizes (BRASIL, 1998a):

1

Para Bresser Pereira, a crise do Estado brasileiro pode ser caracterizada, fundamentalmente, por 1. crise econômica; 2. política; 3. fiscal; e 4. da administração pública burocrática (BRESSER

1) descentralização e desconcentração – o que implica a destinação de órgãos estatais para o setor público não-estatal e/ou para outras instâncias de governo;

2) distinção dos órgãos estatais e não-estatais com funções de formular e/ou executar políticas públicas;

3) implantação de mecanismos para avaliar e controlar os resultados, mediante "contrato de gestão" a ser firmado entre o aparelho estatal e uma instituição que se responsabilizará pela função pública;

4) desregulamentação das normas, rotinas e procedimentos atuais da burocracia estatal, particularmente das responsáveis por compra de materiais e de contratação de recursos humanos; e

5) adoção de nova política de recursos humanos, que permita a avaliação de rendimento e de prestação de serviços orientados pela satisfação dos usuários.

Para melhor conduzir e efetivar técnico-políticamente essa reforma, o governo Fernando Henrique Cardoso criou o Ministério da administração federal e reforma do Estado (Mare) e todo o aparato institucional necessário, chefiado pelo professor Luiz Carlos Bresser Pereira, um dos principais ideólogos dessa reforma.

Formaram-se, então, três instâncias de assessoria aos trabalhos do novo Ministério: 1. Câmara da reforma do Estado, composta pelos ministros da casa civil da presidência da República – presidente dessa Câmara –, do Mare, do planejamento e orçamento, da fazenda, do trabalho,

do estado maior das forças armadas e pelo secretário-geral da presidência da República; 2. Comitê executivo da reforma do Estado, órgão de assessoria técnica composto pelos secretários-executivos dos Ministérios envolvidos na Câmara da reforma do Estado; e 3. Conselho da reforma do Estado, instância consultiva com participação de intelectuais, empresários, administradores públicos, entre outros (BRASIL, 1998a).

Segundo o próprio Ministério, as concepções e diretrizes desse plano diretor estão fundamentalmente apoiadas em duas estratégias:

(...) de um lado, o fortalecimento da burocracia no núcleo estratégico do Estado, dotando-o de maior capacidade de formulação de políticas e de controle e avaliação sobre a sua implementação. De outro, a reforma gerencial, voltada para a descentralização da prestação de serviços pelo Estado e para a aplicação de novas formas de gestão e de controle que possibilitem uma maior eficiência e qualidade de atendimento ao cidadão (BRASIL, 1998a:9).

A concepção das funções do setor público fundamentada nessas estratégias e, por conseguinte, em todo plano diretor da reforma, está consubstanciada na seguinte divisão:

1. núcleo estratégico – instância de definições e avaliações das políticas públicas, que compreende o poder executivo;

2. setor de atividades exclusivas do Estado – no qual se exercem os poderes de Estado: regulação, fiscalização, arrecadação, polícia, judiciário, legislativo, entre outros;

3. setor de serviços não-exclusivos do Estado – compreende atividades consideradas de relevância para toda a sociedade, como saúde e

educação, atividades que exigem participação do Estado para que se mantenham, mas que não sejam necessariamente executadas pelo aparelho estatal; e

4. setor de produção de bens e serviços para o mercado – atividades de produção econômica propriamente dita, como siderurgia, telecomunicações, capital financeiro, entre outros, mas que prescindem da intervenção do Estado para executá-las e/ou financiá-las (BRESSER PEREIRA, 2001).

Essas redefinições das novas funções do Estado e da sociedade apresentadas de forma esquemática são sempre problemáticas e frágeis, uma vez que, na gênese do Estado Moderno, não há funções necessariamente exclusivas, isto é, definir o que lhe é próprio ou não é determinado pela luta política que resulta em novas concepções de acordo com o momento histórico (SANTOS, 1999a).

No esforço de concretizar a proposta de mudança institucional, o plano diretor da reforma estabelecia também as seguintes metas:

1. fortalecer o núcleo estratégico mediante a implementação de política de capacitação técnica e de plano de cargos para a burocracia desse núcleo;

2. criar agências executivas e regulatórias para o setor de atividades exclusivas do Estado – órgãos com autonomia administrativa e regidos por contrato de gestão;

3. tornar públicas as atividades não-exclusivas do Estado, mediante a criação das organizações sociais, também regidas por contrato de gestão; e

4. privatizar o setor destinado às atividades da produção econômica (BRASIL, 1998a).

Esses instrumentos conceituais fundamentam as decisões governamentais na implementação da reforma do aparelho estatal, encaminhada por medidas provisórias, projetos de emendas constitucionais, articulação do bloco político de sustentação, formação de opinião pública, entre outros.

A reforma administrativa do Estado brasileiro foi definida pela Emenda Constitucional no 19, de 4 de junho de 1998, após longo processo de negociação e disputa política no Congresso nacional.

Seus principais itens eram:

1. revisão das regras de estabilidade do servidor público; 2. controle de gastos e equilíbrio das contas públicas;

3. novos limites e critérios para a fixação da remuneração dos cargos públicos;

4. desregulamentação das normas de admissão dos servidores públicos, extinguindo o regime jurídico único;

5. profissionalização da função pública;

6. desenvolvimento da gestão pública, no sentido de controle social dos órgãos públicos; estabelecimento e incorporação de instrumentos técnicos no gerenciamento desses órgãos, como eficiência, efetividade e

qualidade na prestação de serviços. Nessa perspectiva gerencial assiste-se à transferência de serviços e bens públicos às instituições públicas não- estatais;

7. ampliação da autonomia de gestão da administração indireta formulada por nova lei que alterasse o estatuto das atuais empresas públicas bem como das de economia mista; e

8. alteração das leis que norteiam as novas normas de licitação para aquisição de materiais e equipamentos pelos órgãos públicos (BRASIL, 1998c).

A reforma brasileira foi influenciada pela posição hegemônica da crise fiscal que dava sustentação à ineficiência do Estado e pela necessidade de diminuir ao mínimo os órgãos estatais, repassando para setores do mercado ou do paramercado funções antes desenvolvidas por eles, delegação essa firmada num contratualismo que se tornou paradigma dessa inovação de gestão (COSTA; MELO, 1998).

Nesse contexto de inovação institucional e de gestão, as agências executiva e regulatórias e as organizações sociais aparecem como veículos estratégicos para implementação dessa reforma. Consideradas órgãos apropriados para exercerem as novas funções no ideário do movimento reformista, atendem as perspectivas conceituais e a incorporação de lógicas e mecanismos de trabalho do mercado – autonomia administrativa, especialização de funções, administração de recursos humanos com a lógica de empresas privadas, gerenciamento de resultados, entre outros.

Essas instituições atendem, portanto, as orientações do novo papel do Estado e de sua relação com a sociedade e consubstanciam-se em três diretrizes gerais: descentralização, focalização e privatização. Desse modo, levam a ação estatal para responder as emergentes demandas contemporâneas e para enfrentar as desigualdades sociais, precisando para isso

(...) combinar políticas universais a intervenções focalizadas para assegurar o acesso de segmentos excluídos a bens e serviços essenciais; articular as diversas intervenções setoriais, conferindo-lhes caráter de complementaridade e assegurando o tratamento simultâneo das múltiplas dimensões dos problemas; buscar formas de autonomia administrativa e mecanismos estimuladores da qualidade dos serviços prestados [que] pode significar inovações na gestão pública capazes de viabilizar o objetivo de eqüidade que responderia aos anseios da população (BARROS, 1996:10).

Contudo, há que se verificar a efetividade desse ideário. Numa estrutura social brasileira dominada por interesses patrimonialistas, corporativistas, discriminatórios, notam-se importantes graus de desagregação e desarticulação dos movimentos sociais e da sociedade civil em geral. São variáveis que, por si mesmas, determinam limites e condicionam tipos de políticas sociais.

As recentes medidas econômicas do Governo brasileiro com o objetivo de inserir o país no processo de globalização e atender as orientações advindas dos países centrais e das agências multilaterais, sob a hegemonia dos EUA, provocam aumento do grau de desconfiança quanto à real eficácia das proposições do plano de reforma e das preocupações que

acompanham as estratégias de sua implantação, como é o caso da modalidade de gestão mediante organizações sociais e a reforma do setor saúde, particularmente.

2. As organizações sociais como estratégia de implantação da reforma