A Reforma do Estado brasileiro dos anos 90

No Brasil durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), de 1995 a 2003, deu-se início ao desmonte do aparelho de Estado com a adoção do receituário neoliberal a partir da privatização de empresas estatais, cortes nas políticas sociais e flexibilização do trabalho no serviço público. O processo de reestruturação do capitalismo mundial colocou em xeque o Estado de bem-estar-social aspirado pela Constituição Federal de 1988, conforme afirmam Shigunov Neto e Maciel (2011, p. 48):

O Brasil presenciou durante as décadas de 1980 e 1990 uma tentativa de redemocratização da vida social, especialmente com experiências na área educacional. No início dos anos 1980, por exemplo, surgiram, nas áreas sociais (saúde, habitação, assistência social), tentativas de redemocratização e ruptura com o abismo existente no âmbito das desigualdades sociais, as quais, entretanto, não trouxera, os resultados esperados. Ao contrário, o que se verificou com a implementação das propostas neoliberais foi a perda dos direitos sociais, que, com recursos escassos para a satisfação das necessidades da população, foram sendo sucateados e extintos (os que ainda restavam).

A reforma do Estado brasileiro, realizada no decorrer da década de 90, fez parte de um movimento mais amplo de fortalecimento do capital iniciado no setor privado, a partir da reestruturação produtiva, e teve como objetivo a substituição do

Estado keynesiano pelo Estado neoliberal. Este novo Estado modificou sua ação junto à sociedade atuando agora como avaliador ou regulador.

Regular no sentido amplo do termo é vocação de toda política pública. Entretanto, “regulação” foi um termo construído no interior das “políticas públicas neoliberais”, cuja eficácia maior no Brasil foi obtida na gestão de Fernando Henrique Cardoso, para denotar uma mudança na própria ação do Estado [...] (FREITAS, 2005, p. 913).

A ascensão do Estado neoliberal ou avaliador atuou na defesa da privatização dos serviços públicos e da redução do papel do Estado na oferta dos serviços sociais11 básicos, dentre os quais se inscreve a educação. De acordo com esta lógica, os custos crescentes das políticas sociais tornaram-se insuportáveis para os fundos públicos, gerando inflação e endividamento. Além disso, a oferta de serviços sociais por parte do Estado, como saúde, previdência, transporte, educação, moradia etc., são vistos como verdadeiros atropelos à economia, pois “desmercadorizados” além de pressionar os bolsos dos ricos (que se veem impedidos de investir), geraria “desincentivos” ao trabalho e induziria as pessoas à preguiça (MORAES, 2002). Ainda de acordo este autor as narrativas neoliberais pretenderam e, em certa medida, conseguiram oferecer uma explicação plausível para a superação do Estado do bem-estar social.

Soares (2009) em livro que traz os resultados de sua pesquisa de doutoramento, comparando países latino-americanos que passaram pela experiência do ajuste econômico de corte neoliberal, demonstrou que as consequências sociais desse ajuste se mostraram incompatíveis com a construção de uma política social justa. De acordo com esta autora, a ação estatal norteada pela ideologia neoliberal tem contribuído para aumento das desigualdades sociais ao reduzir as proteções sociais.

A ausência de uma política social para atender as camadas pobres da população tem revelado a face sombria da lógica capitalista de produção que para ser próspera alimenta e dissemina a pobreza. Seguindo esta mesma lógica de raciocínio, Azevedo (2005) aponta como consequência da ação do Estado norteada

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Os direitos sociais se referem aos direitos que dependem da ação do Estado para serem concretizados e estão relacionados, sobretudo, à melhoria das condições de vida da população mais carente. A educação de acordo com o art. 6º da Constituição Federal de 1988 é considerada um direito social.

pelo ideário neoliberal, dentre outras coisas, o aumento da pobreza, da violência e do desemprego estrutural.

O neoliberalismo pretendeu superar a democracia de massas, considerada ingovernável, funcionando com grande déficit e a macroeconomia keynesiana voltada a atender objetivos tidos como insanos (oferta de serviços sociais, manutenção do pleno emprego). A crítica ao Estado do bem-estar social - ou das políticas públicas, em geral - ensaiou várias linhas de ataque tanto no que diz respeito à oferta dos serviços sociais quanto à gestão e ao controle dos servidores públicos. Trata-se de uma libertação da máquina do Estado da democracia representativa, na luta contra a entrada das massas na vida política, através dos movimentos sociais, sindicatos ou do voto popular conforme argumenta Moraes (2002, p. 19):

A nova direita tem consciência de que o Estado de bem-estar ou as políticas sociais não eram apenas uma “administração”, mas um modelo civilizacional. Era um modo de conexão, de representação de vontades e interesses, já que suas políticas precisavam encarnar em agências do Estado (secretarias, departamentos, comissões, etc.) em que se tomavam deliberações para implementá-las. E envolviam diferentes níveis de responsabilidade do governo (federal, estadual, local). É isso que a nova direita quer demolir.

A proposta neoliberal de “reforma” dos serviços públicos é orientada por uma ideia matriz: a privatização destes serviços a partir da transferência a agentes privados a sua propriedade e gestão, ou ainda a transferência da gestão sem necessariamente a transferência da propriedade. As reformas neoliberais não visaram apenas a cortar custos e equilibrar as contas públicas, garantindo o superávit necessário para o pagamento dos juros da dívida interna e externa. Tratou-se também de modificar radicalmente a agenda, as prioridades e a forma de condução das políticas públicas no país.

Nesse contexto, as políticas sociais são afetadas diretamente com este novo modelo de Estado. Houve a privatização de diversas empresas estatais e os direitos sociais foram sofrendo um processo de degradação, com a diminuição dos recursos destinados às áreas sociais. Esta operação ideológica demonstrou o descaso para com as políticas destinadas à população pobre, dependente destes serviços públicos.

O processo de ajuste estrutural, com o enxugamento dos recursos do Estado para a educação e para as políticas sociais, e a privatização criam novas formas de direcionamento dos recursos públicos: sua distribuição, centralização e focalização para as experiências que se adequem aos princípios das reformas sociais em curso. Configura-se o descompromisso do Estado para com o financiamento da educação para todos, em todos os níveis, revelando a subordinação do nosso país às exigências do Banco Mundial e à lógica do mercado (FREITAS, 2003, p. 1097).

Estas políticas de ajuste estrutural e de restrição de recursos destinados aos serviços sociais, aliadas aos crescentes processos de privatização e descentralização administrativa dos serviços e a uma crescente influência dos organismos internacionais de crédito na definição do conteúdo das políticas a serem desenvolvidas pelos Estados, fizeram parte das medidas “corretivas”. Como consequência, tivemos a flexibilização do trabalho e, consequentemente, a deterioração das condições de vida da grande maioria da população.

As reformas neoliberais provocaram, entre outros fatores, a diminuição das proteções sociais e a celebração, com tom modernizador, da responsabilidade individual pelo acesso a bens e serviços, resultando em uma sociedade desigual com grandes contingentes da população vivendo sem condições dignas de sobrevivência.

No governo FHC a reforma da administração do Estado é tomada como sendo um “choque de gestão” sob a justificativa de que para se ter uma administração pública moderna e eficiente, coerente com o novo estágio de desenvolvimento do capitalismo, seria preciso inserir no serviço público mecanismos de mercado. Em relação aos servidores públicos:

Procura-se mostrar que seu apego a regras e a impessoalidade- valores positivos da burocracia na argumentação weberiana - conduz de modo inevitável (e independente das instituições de controle popular) a traços perversos: burocratismo, desprezo pelos resultados (o bem público afinal) tratamento despótico e autossuficiente diante dos cidadãos comuns, busca incessante de mais poder (e, portanto mais orçamento...), insulamento ante a cobrança de desempenho (que, “por exemplo,” está suposta na competição de mercado) (MORAES, 2002, p. 18).

A reforma da administração pública foi concebida como condição necessária para qualquer Estado forte e efetivo, vista como algo inevitável para a gestão do Estado capitalista contemporâneo. Conforme argumenta Azevedo (2005), com efeito

o neoliberalismo teve no campo da cultura e da ideologia o êxito do convencimento a respeito da não existência de outras alternativas para a organização e as práticas sociais. Neste sentido, o que está instituído não tem que ser aceito por ser bom ou mau, é visto como algo inevitável e é nestes termos que tem que ser aceito.

A substituição da administração pública burocrática pela administração pública gerencial foi realizada sob a justificativa de que a primeira era ineficiente, lenta e cara (BRESSER PEREIRA, 1997). A partir de então foram sendo colocados em prática no serviço público mecanismos utilizados no setor privado para a redução de despesas, tais como: terceirização de mão de obra12, contratos temporários, enxugamento de postos de trabalho, intensificação do trabalho dos servidores, “arrocho” salarial, perda de benefícios, gratificação por produtividade, avaliação de desempenho etc. A ascensão do Estado neoliberal contribuiu para o fortalecimento do capital e para a retomada de suas taxas de lucro ao repassar para a iniciativa privada a oferta de serviços públicos antes de sua responsabilidade.

As soluções encontradas para a saída da crise econômica, portanto, envolveram desde o barateamento da mão de obra por meio da reestruturação dos processos de trabalho até a transferência dos serviços públicos para a iniciativa privada e, de acordo com Bosi (2007), tais expedientes conseguiram reativar, em alguma medida, a capacidade de reprodução do capital.