Este capítulo situa o contexto mundial e faz uma retomada histórica das principais reformas do Estado no Brasil e na Argentina, enfatizando as importantes mudanças da década de 1990. Na sequência, destaca-se a interferência dos organismos internacionais, como o Banco Mundial, na área da educação. Chegando às reformas mais recentes, identificando as transformações nas políticas educativas e nas ações de formação continuada de professores. Ressalta-se ainda, as novas relações entre o Estado e a sociedade e encerra-se o capítulo com uma sucinta caracterização do sistema nacional de educação do Brasil18 e da Argentina.
1.1 - O Cenário das Reformas de Estado
Antes de iniciar a discussão mais detalhada sobre as reformas do Estado, faz-se necessário retomar as principais concepções de Estado que, em muitos casos, serviram de base para novos modelos e compreensões mais modernas. Entre elas podem-se citar três importantes transformações referentes à concepção de Estado: a primeira referente ao Estado Feudal, predominante nos séculos XV e XVI; depois as transformações marcadas pelo Estado Absolutista, na qual a concentração de poder estava em torno de um monarca, predominando durante os séculos XVII e XVIII, cujo principal precursor foi Maquiavel (1469-1527) (GRUPPI, 2001).
De acordo com os escritos de Gruppi (2001), para Maquiavel o Estado não tem a função de assegurar a felicidade e a virtude, como afirmava Aristóteles. Também, não era mais a preparação para a salvação e a herança da vida eterna, como imaginavam os pensadores da Idade Média. Para o pensador o Estado tem suas próprias características, suas políticas e segue suas próprias leis. Defendia um Estado unitário, um Estado absoluto, fundado no poder centralizado e no terror, pois "os homens têm menos escrúpulos de ofender quem se faz amar do que quem se faz temer" (GRUPPI, 2001, p. 12).
18 Na parte final desse capítulo será desenvolvida a discussão sobre o Brasil ter ou não ter um sistema único
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A terceira concepção de Estado é a Contratualista, defendida pelo pensador Thomas Hobbes (1588-1679), na qual é necessário um “contrato” para constituir um Estado, este defendia a ideia de um “pacto social” buscando facilitar a vida no coletivo, mas este pacto devia se impor pela força possibilitando a criação de um Estado, também absoluto e concentrador de poder, de natureza mercantil, destinado a manter as relações sociais burguesas. Portanto, lança as bases da teoria moderna do Estado, descrevendo o surgimento do Estado liberal, a formação do mercado e as desigualdades sociais produzidas. O pensador John Locke (1632-1704) reforça a ideia do contrato de Hobbes e complementa estabelecendo uma relação muito próxima entre "propriedade" e "liberdade" que, por sua vez, devem ser garantidas pelo Estado, principalmente a liberdade de iniciativa econômica. Dessa forma, estabelece uma distinção entre sociedade política (o Estado) e a sociedade civil, ou seja, entre o público e o privado, na qual defende que o poder político não se transmite pela herança (GRUPPI, 2001).
Na concepção de Emmanuel Kant (1724-1804) é clara a ideia de formação do Estado Liberal (Liberalismo econômico). O cerne do Liberalismo está na relação indissociável entre propriedade e liberdade. Nesse contexto, o autor define que os direitos políticos são dados somente aos proprietários, aqueles chamados de cidadãos independentes, negando esses direitos aos não-proprietários (GRUPPI, 2001).
Para o pensador Karl Marx (1818-1883), ao contrário do pensamento liberal, a concepção de Estado surge a partir da divisão do trabalho e da propriedade privada. Para o marxismo, o Estado cria as condições necessárias para o desenvolvimento das relações capitalistas, sendo essencial para a estrutura econômica e sua garantia. Ao discutir a concepção marxista, Gruppi (2001) faz uma importante análise das relações do Estado com seu tempo:
"(...) o Estado escravista garante a dominação sobre os escravos, o Estado feudal garante as corporações e o Estado capitalista garante o predomínio das relações de produção capitalistas, protege-as, (...) garante a reprodução ampliada do capital, a acumulação capitalista (...)" (p.32).
É importante destacar a contribuição teórica de Karl Marx, ao denunciar este novo modelo político que emergia como um sistema político que privilegiaria os interesses da burguesia em detrimento da classe trabalhadora, contribuindo assim, para a construção teórica de Estados Comunistas, em oposição ao modelo teórico liberal de John Locke e Adam Smith (1723-1790), dentre outros, que defenderam valores liberais que estruturariam a nova ordem política e econômica mundial, como o individualismo, a família, a propriedade privada e o mercado.
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Nesse contexto, o século XX chegou sob a base dos Estados Modernos, predominantemente capitalistas, mas com diferentes modelos e trajetórias que, apesar de uma proposta de globalização que visa à hegemonia, se deu de diferentes formas, considerando o contexto social, político e cultural no qual estava inserido. Dessa forma, o Brasil e a Argentina tiveram movimentos diversos ao longo de suas histórias que permitiram a constituição de Estados diferentes em alguns aspectos e semelhantes em outros. Essa breve introdução sobre as principais concepções de Estado contribui para entender e analisar como as reformas, tão recorrentes no final dos anos 1990, alteraram o contexto político desses países, principalmente no que tange às políticas públicas educacionais.
Com as grandes mudanças sociais, políticas e econômicas ocorridas no final do século XX, os anos de 1990 transcorreram, na maioria dos países latino-americanos, sob a égide das reformas e da inovação. Sendo assim, a reforma do Estado tornou-se um tema central na agenda política mundial, decorrente da existência de uma crise do Estado de Bem-Estar Social no final da década de 1970, período posterior a era de prosperidade do capitalismo no pós-guerra. Pode-se dizer que esse foi um dos principais argumentos para as reformas, o outro seria que para superar a tal crise era necessário um novo modelo de Estado com instrumentos e ferramentas de gestão mais eficazes, a exemplo de países como Estados Unidos, Grã-Bretanha, Austrália e Nova Zelândia. Países estes que apresentavam políticas com o foco na atuação gerencialista do governo na sociedade, pautados no envolvimento de outros sujeitos sociais e não apenas governamental, estimulando a participação de setores subnacionais, do setor privado (lucrativo ou não) e da sociedade civil na execução das políticas públicas (SOUZA; CARVALHO, 1999).
Nesse contexto, ocorreram novos arranjos, priorizando sempre os valores liberais, dentre os quais, observa-se um alargamento dos direitos sociais, o estabelecimento do terceiro setor19 e as parcerias público-privadas, legitimando as políticas públicas que transferem do Estado para o setor privado a oferta de serviços e bens sociais. Assim, quase todos os países da América Latina
19 Segundo Franco (1999) o Terceiro Setor é: em princípio abrange todas as organizações que não pertencem
ao primeiro e ao segundo setor, isto é ao Estado e ao Mercado. Dizer isso soa uma obviedade, mas qualquer outra classificação será incompatível com a denominação “Terceiro Setor” (...). (...) Outra coisa é reconhecer que as fronteiras entre os três setores não são rígidas e existem intercessões – zonas comuns – entre essas “esferas”, que não podem sempre ser univocamente definidas ou divisadas com muita precisão (p.283). Toda essa variedade de organizações tem em comum algumas características: (1) estão fora da estrutura formal do Estado (o que não impede que o Estado, em alguns casos, regule o seu funcionamento, como ocorre em relação aos partidos políticos); (2) não tem fins lucrativos (quer dizer, não distribuem eventuais lucros auferidos com suas atividades entre os seus diretores ou associados); (3) são constituídas por grupos de cidadãos na Sociedade Civil como pessoas de direito privado. (4) são de adesão não-compulsória; e, (5) produzem bens/ou serviços de uso (ou interesse) coletivo (p. 284).
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sofreram reformas, em grande medida, derivadas do modelo neoliberal e induzidas pelos organismos internacionais, os quais realizaram orientações e propostas sob o signo de uma forte crítica às funções dos Estados nacionais e à lógica da gestão pública do Estado de Bem-Estar Social (KRAWCZYK; VIERA, 2008).
O Estado de Bem- Estar Social surge no período posterior a segunda guerra mundial, com uma variedade de trajetórias nos diferentes países em que foi implementado, mas que trazia na base de sua organização político-social a preocupação com a promoção social, o reconhecimento dos direitos do cidadão, uma economia mista e o pleno emprego, período este que Hobsbawn (1995) chamou em seu livro de a “Era do Ouro” do capitalismo. Além do Estado de Bem-Estar Social, que foi bem desenvolvido nos países de “primeiro mundo”, vale lembrar, que nesse mesmo período, em proporção menor, ocorreram outros modelos de Estado, como o estatismo nos países comunistas e as estratégias de substituição de importações no terceiro mundo. No entanto, o Estado de Bem-Estar Social visava, dentro de seus objetivos e entre diferentes modelos, garantir à população educação em todos os níveis (FIORI, 1998).
E ainda, segundo este autor,
(...) os projetos neoliberais de reforma dos Estados que acabam atingindo em cheio os Estados de Bem-Estar Social, desacelerando sua expansão ou desativando muitos de seus programas. Depois de uma década e meia de hegemonia liberal-conservadora, entretanto, são muitos os autores que consideram que a destruição foi menos do que vem sendo apregoado. Mas a verdade é que se a desmontagem dos welfare states não ocorreu de forma abrupta e estrondosa, são inúmeros os sinais que indicam uma lenta transformação ou transição de quase todos os casos ou tipo em direção às formas mais atenuadas ou menos inclusivas de cobertura dos vários sistemas que compuseram o welfare em seu período áureo. Lenta desativação que acompanhou os processos de ajuste macroeconômico e reestruturação industrial dos países centrais, e os processos de estabilização e desindustrialização dos países periféricos (FIORI, 1998, p. 13).
No Brasil, por mais que o Estado de Bem-Estar Social não tenha se consolidado, é possível notar alguns aspectos de efetividade dos direitos sociais, de forma crescente, desde a década de 1930. Nesse sentido, foram criados sistemas mais abrangentes, com tendência à universalização da educação no ensino básico, na área da saúde e na previdência social. Culminando nas aspirações democráticas da Assembléia Constituinte de 1987-1988 e na construção da Nova Constituição Federal de 1988 (OLIVEIRA; SILVA; ANGELUCCI, 2011).
Na Argentina o Estado de Bem-Estar Social iniciou-se no final dos anos 1940 com a inserção de fortes políticas públicas sociais no país, principalmente com a gestão de governo de Perón (1946-1955 e 1973-1974), dentre as quais destaca-se a cobertura legal do sistema
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previdenciário. A partir da década de 1990, a política social do modelo de Estado de Bem-Estar Social de aspiração universalista passa a experimentar novas orientações de caráter mais neoliberal (STAHL, 1994 apud FELDFEBER; GLUZ, 2011, p. 342).
Entretanto, o Estado de Bem-Estar Social, com todas as suas características de Estado provedor, já não mais contemplava as novas conjunturas da década de 1990, passando por crises marcadas pelos altos custos estatais e pela baixa qualidade dos serviços públicos. Sendo assim, o Estado inicia uma fase de intensas transformações, das quais se podem destacar a revolução tecnológica, a globalização e o desemprego. Com isso, o surgimento de um Estado Mínimo em contrapartida ao Estado de Bem-Estar Social, influenciado pelas ideias da teoria neoliberal, as quais entraram com força nos países da América Latina. Essas transformações se deram, principalmente, nos discursos da eficiência e eficácia, políticas de focalização, diminuição do gasto público, flexibilização e diminuição dos direitos sociais dos trabalhadores, livre comércio, entre outros, com o objetivo de alcançar um Estado mais ágil, menor e mais barato.
As reformas neoliberais adquiriram várias formas e matizes, mas alguns elementos estiveram presentes em todas elas: assim com a “remercantilização” da força de trabalho, a contenção ou desmontagem dos sindicatos, a desregulação dos mercados de trabalho e a privatização de muitos dos serviços sociais que estiveram previamente em mãos dos Estados. Reformas que se sucederam em tempos de enorme fragilização das forças políticas de esquerda e que acabaram promovendo cortes substantivos nos programas de integração de rendas, com redução simultânea dos demais programas de proteção social a níveis mínimos e preferentemente direcionados a públicos segmentados e específicos das populações mais pobres (FIORI, 1998, p. 13).
A partir desse contexto, o neoliberalismo foi apresentado como o único e viável para superar os fracassos do capitalismo dos períodos anteriores. Nesse sentido, não era o capitalismo que estava em crise, mas o Estado e assim “o neoliberalismo se tornou hegemônico como modalidade de discurso e passou a afetar tão amplamente os modos de pensamentos que se incorporou às maneiras cotidianas de muitas pessoas interpretarem, viverem e compreenderem o mundo” (HARVEY, 2005, p. 13). Para consolidar tal hegemonia, os defensores do neoliberalismo utilizaram-se de conceitos importantes, como a liberdade individual e a dignidade humana, afinal, muitos países, principalmente na América Latina, recentemente haviam passado por períodos difíceis de ditaduras militares, como é o caso do Brasil (1964-1985) e da Argentina (1976- 1983), portanto, a questão da liberdade era um fator que certamente convenceria muitas pessoas.
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Conforme Harvey (2005), o neoliberalismo é uma teoria voltada para as práticas político- econômicas que prioriza os direitos de propriedade privada, de livre comércio e de livre mercado, na qual o Estado deve interferir de forma mínima.
Em primeiro lugar uma teoria das práticas político-econômicas que propõe que o bem- estar humano pode ser melhor promovido liberando–se as liberdades e capacidades empreendedoras individuais no âmbito de uma estrutura institucional caracterizada por sólidos direitos a propriedade privada, livres mercados e livre comércio. O papel do Estado é criar e preservar uma estrutura institucional apropriada a essas práticas; o Estado deve garantir, por exemplo, a qualidade e integridade do dinheiro. Deve também estabelecer as estruturas e funções militares, de defesa, da polícia e legais para garantir direitos de propriedades individuais e assegurar, se necessário pela força, o funcionamento apropriado dos mercados [...]. As intervenções do Estado nos mercados (uma vez criados) devem ser mantidas num nível mínimo (HARVEY, 2005, p. 12).
Nesse ínterim, destaca-se que a doutrina neoliberal assumiu diferentes nuances e estágios nas regiões ou países em que foi implementada, considerando os diferentes contexto sociais, políticos e econômicos. Além disso, se constituiu em um modo de oposição a regulação econômica do Estado de Bem- Estar Social, instituindo um capitalismo avançado de máxima financeirização da riqueza. Além disso, alterou-se as relações dos sujeitos entre si e com o Estado, uma vez que, com a diminuição deste, viu-se uma menor promoção e garantia dos serviços sociais e os trabalhadores ficaram desprotegidos e a mercê dos mandos e desmandos dos empregadores.
Ball (2004) faz um interessante diagnóstico sobre o pós-Estado de Bem-Estar Social, no qual ele destaca as mudanças no papel do Estado em relação ao capital, às instituições do setor público e dos cidadãos e nas suas relações entre si, sendo que uma das principais alterações é a de que o Estado passa a ter um papel avaliador, isto é, ele descentraliza suas funções e dirigi como um avalista e não, necessariamente como provedor, com mecanismos de avaliação que lhe permitem controlar as atividades do setor público à distância. Ademais, o autor, também destaca que, no pacote das transformações, os serviços sociais passaram a ser considerados uma área em expansão, com grandes possibilidades de lucro, ou melhor, ocorreu uma mudança de orientação do Estado que passa da oferta (prover) de serviços para a demanda do mercado. Portanto, se organizando pelo mercado e não pelo provimento.
(...) Na busca pela sobrevivência, as empresas não param de buscar maneiras de romper os limites estabelecidos pelas regulações do Estado, incluindo os limites que circunscrevem as esferas do não-mercado no sentido de levá-las à mercantilização e à produção de lucros (BALL, 2004, p. 1107).
Historicamente, a maioria dos países da América Latina, apresentam em comum o fato de terem passado por ditaduras ao longo do século XX ou governos autoritários que acentuaram as
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desigualdades e a exclusão social e, ainda, provocaram rupturas nas organizações sociais e políticas, com objetivo de anular as dinâmicas de participação construídas ao longo do tempo. Com o fim dos governos ditatoriais, o processo de redemocratização foi realizado seguindo uma posição política e econômica que intensificou as relações de dependência com os centros hegemônicos (KRAWCZYK; VIERA, 2008).
Ainda, segundo Krawczyk (2010),
(...) A reforma do Estado – vetor das transformações educacionais – foi apresentada à sociedade como uma estratégia necessária para racionalizar os investimentos e a gestão pública e não como a finalidade última do projeto de desenvolvimento neoliberal. Assim, a Reforma educacional da década de 1990 ocorreu concomitantemente às mudanças no âmbito econômico e político que radicalizaram a implantação de medidas neoliberais iniciada na ditadura militar dos anos de 1970 que institucionalizaram o Estado mínimo. Entretanto, ao se refletir sobre aspectos das condições de desenvolvimento particulares dos países, objeto que deu origem a esta pesquisa, observa-se que, apesar da base comum que funda os Estados nacionais latino-americanos, esses países foram construindo, ao longo dos últimos dois séculos, tradições políticas e associativas diferentes que impactaram de formas distintas a implantação da Reforma Educacional. Assim, tais políticas comumente definidas a partir de diretrizes de âmbito internacional e implementadas pelos governos locais pressupõe uma unicidade que não corresponde à concretude social que caracteriza cada um dos países que compõe a realidade latino- americana. (p. 10)
Nogueira (2011) destaca que durante as reformas ocorridas no final do século XX na América Latina, teve-se pouco entendimento substantivo sobre a ideia de reforma e reforça que a prova cabal desse fato foi o pequeno espaço que existiu para uma reforma autônoma em relação aos condicionantes da atual fase da acumulação do capital e, dessa forma, atravessou-se a década sem que fossem resolvidos os velhos problemas sociais latino-americanos. No Brasil e na Argentina a maior expressão dessas reformas ocorreram na década de 1990, nos dois períodos presidenciais de Fernando Henrique Cardoso (FHC) e de Carlos Menem, respectivamente.
No Brasil, a reforma do Estado se deu, principalmente, no governo de FHC (1995-2002) com o então Ministro Bresser Pereira e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE)20 de 1995, que propôs ações que se configuram a favor da minimização do papel do Estado, permitindo as parcerias entre o público e o privado na educação, especialmente no que diz respeito à criação de uma nova categoria: a esfera “pública não–estatal” co-responsável pela oferta e financiamento da educação (ADRIÃO; PERONI, 2005).
20 O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) do Ministério da Administração e Reforma
do Estado do Brasil (MARE) fez parte do Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso - Ministro Bresser Pereira
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Impulsionados pelo contexto mundial, que orientou a construção do PDRAE no Brasil e de forma geral as reformas do Estado em diferentes países e na América Latina, além dos pressupostos neoliberais, encontram-se os pressupostos da Terceira Via21 ou ainda chamada de
Social-Democracia Modernizadora. Consistindo-se em uma orientação política por parte dos
teóricos reformistas, essas discussões foram inseridas no Brasil, principalmente, pelo ex-ministro Bresser Pereira, no período do Ministério da Administração e Reforma do Estado do Brasil (MARE)22 e tem como principal precursor Anthony Giddens. Visto que, dada a proposta de Estado mínimo neoliberal, a Terceira Via busca uma política que exerça um papel complementar ao mercado e que também busque a redução das desigualdades sociais, isto é, uma atuação forte no setor social (GIDDENS, 2001).
Na Argentina a influência das ideias neoliberais nas reformas estatais se deu inicialmente com o presidente Alfonsín (1983-1989) e se acentuou na gestão do presidente Menem (1989- 1999). Essas reformas estruturais ficaram conhecidas na Argentina como "Modernización del
Estado" e consolidou-se nos processos de descentralização, privatização e desregulação dos
serviços sociais. Durante o governo Menem buscou-se a redução de pessoal através do Programa de Reforma Administrativa e em 1996 é promulgada a segunda lei de Reforma do Estado que buscou centralizar e suprimir os organismos do Estado, período em que se cria a Unidade de Reforma e Modernização do Estado. Cabe destacar que a reforma buscava maior eficiência e redução do gasto público.
El neoliberalismo argentino se caracterizó más que por la construcción de un Estado mínimo, por un proceso de reingeniería estatal bajo la retórica de lograr un Estado eficiente – que no interfiera en la eficiencia del mercado –; “más que un vaciamiento o achicamiento del Estado”, se trató de su reorientación e institucionalización en un sentido específico: el de la limitación administrativa