A reforma sanitária e o controle das edificações urbanas

Segundo Rosen (1994), a Saúde Pública resultou das relações entre as necessidades da vida em comunidade e o combate aos problemas de saúde. Noções sanitárias vêm de milhares de anos antes da era cristã e muitas vezes se vinculam a questões religiosas e sociais. Muitas ações de saneamento se iniciaram pela intolerância à sujeira e ao mau cheiro e pela necessidade de abastecimento de água. Entretanto, o crescimento acelerado das cidades suplantou as adequações iniciais, favorecendo o surgimento das epidemias.

O avanço do pensamento e a disseminação de conhecimentos médicos, somados ao desenvolvimento da aritmética, resultaram em registros sobre as condições da população, os quais se tornaram de grande importância para o entendimento e as intervenções sobre as epidemias (Donnangelo, 1976; Telarolli Júnior, 1996).

Em virtude da necessidade política de se conhecerem as condições que compunham os limites de atuação do Estado, foram feitos, em diversos países, relatórios que definiram espacialmente, entre outros aspectos, o nível de saúde de suas populações. Desses documentos resultaram cartilhas de aconselhamento e orientação sanitária (Rosen, 1994).

Publicações e ações sobre regras sanitárias urbanas, ou de higiene pública, surgiram na Inglaterra e Alemanha, a partir da segunda metade do século XVIII. A França, já nessa época, tinha regulamentações que regiam as questões de saúde pública.Tais preceitos se espalharam pelos países industrializados, motivados pelas epidemias (Rosen, 1994).

A França do século XIX, influenciada pelas descobertas de Pasteur sobre a participação de microorganismos no processo de adoecimento, teve os médicos atuando ativamente na política e criação de leis, difundindo a importância dos preceitos higiênicos no controle da propagação de doenças. Após a lei de 1894, que definia condições habitacionais para os trabalhadores da época, surge, em 1902, a Lei Federal Francesa de Proteção à Saúde Pública, estabelecendo regras de higiene e o controle, pela inspeção, para as habitações de todo o país (Costa e Sanglard, 2006).

“A França seria, assim, como se sabe, o primeiro país a criar um órgão diretamente encarregado das questões do urbanismo enquanto ciência, gestado a partir da Seção de Higiene” (Costa e Sanglard, 2006).

Durante o período colonial, no Brasil, as ações públicas de saúde ocorriam, sobretudo diante das epidemias. Buscava-se restaurar as condições anteriores aos problemas por meio de ações de segregação de doentes. As quarentenas eram comuns para quase todas as doenças.

No entanto, a vinda da corte para o Brasil modificou os padrões de ação em saúde, pois a presença da família real, junto com o aumento populacional e comercial, exigia mudanças. Entendia-se que a dinâmica urbana promovia a propagação de doenças, o que demandava ações perenes em relação aos problemas de saúde, não somente em períodos epidêmicos.

Procurava-se, por mudanças no meio, combater as supostas causas das doenças, incorporando o espaço urbano ao pensamento e às ações médicas. A medicina do século XIX esquadrinhou o espaço urbano, por meio da geografia, topografia, estatística, etc.

A Lei Federal nº 598, de 14 de setembro de 1850, cria efetivamente a Junta de Higiene Pública, que, em 1857, pelo Decreto Federal 2052, de 12 de dezembro, se transforma em Inspetoria de Higiene e define comissões de saúde para as províncias. As ações da inspetoria se focavam no combate às grandes epidemias e se restringiam a desinfecção e isolamento de doentes.

Em São Paulo, depois da Constituição Estadual de 1891, criaram-se condições de estabelecer os serviços sanitários estaduais. Entretanto, somente em épocas de grandes epidemias podia-se contar com verbas do governo central (Telarolli Júnior, 1996a).

Sanitário do Estado, subordinado ao Secretário do Interior. Suas finalidades eram preventivas e envolviam a formação de um amplo quadro de funcionários para o saneamento de habitações e demais espaços. Buscava-se prevenir e combater as moléstias pela “assistência pública a necessitados”, por vacinação, inspeção e fiscalização de produtos e instalações. Instituía-se o policiamento sanitário e a organização “estatística demógrafo-sanitária” por meio de atividades punitivas e consultivas. Ao Serviço Sanitário era destinado o controle higiênico das cidades (Marcarenhas, 1949).

Ainda no ano de 1892, foi promulgado o Regulamento da Higiene, destinado ao controle de edificações da classe pobre, uma prévia do que seria o Código Sanitário (Telarolli Júnior, 1996).

O Decreto nº 219, de 30 de novembro de 1893, regulamentou as desinfecções de objetos e instalações utilizadas por doentes, reforçando o poder policial dado aos funcionários da instituição sanitária. As obras de saneamento passaram a ser assessoradas pelo Serviço Sanitário e executadas pela Secretaria de Estado da Agricultura do Interior, visto que as especificações que viriam no Código Sanitário já estavam prontas, mas, por questões políticas, não se instauraram (Telarolli Júnior, 1996).

No ano de 1894, surge, com a centralização das ações sanitárias junto ao Serviço Sanitário, o primeiro Código Sanitário do Estado, baixado como instrumento de normatização da cidade e da vida urbana, pelo Decreto nº 233, em 2 de março. Segundo Rolnik (2007), a legislação sanitária francesa influenciou gerações de higienistas brasileiros e inspirou a criação do Código Sanitário Paulista. Este regulamentava oficialmente ruas, praças, habitações, hospedarias, hotéis, escolas, teatros, fábricas e oficinas, estabelecimentos de venda e produção de alimentos, cocheiras e estábulos, cemitérios, hospitais, mictórios e latrinas, esgoto e abastecimento de água.

Anteriormente ao Código Sanitário Estadual de 1894, as normas higiênicas somente regulavam a desinfecção das edificações existentes onde fossem encontradas irregularidades ou pessoas doentes. Tal código marca a inserção dos serviços da engenharia na legislação sanitária.

As regras de Higiene, expandidas e estabelecidas pelo Código Sanitário, eram destinadas aos diferentes tipos de edificações e atividades e, posteriormente, influenciaram as demais legislações espaciais. A separação entre atividades

residenciais e profissionais (por exigências funcionais, econômicas e higiênicas) alterara a distribuição das edificações nas cidades.

Nesse documento além de definidas as dimensões mínimas dos cômodos das edificações e suas implantações nos lotes, assim como as proximidades às aglomerações urbana, foi extinguida a possibilidade de existência de cortiços. Foram tratadas também questões referentes ao abastecimento e uso de águas e ao escoamento de esgoto (Mascarenhas, 1949). Vale aqui ressaltar que, nessa época, questões referentes ao ajuntamento de pessoas eram muito importantes dentro do meio científico, principalmente nas habitações pobres.

“[...] Logo em seguida, agentes do estado começaram a visitar as moradias dos pobres, especialmente os cortiços, procurando por doentes e mantendo estatísticas e registros. Essas visitas geravam reações negativas: era clara para as classes trabalhadoras a associação de serviços sanitários com controle social. Além de controlar os pobres, a elite começou a separar-se deles” (Caldeira, 2000, p.214).

Em 31 de outubro de 1894, o Decreto nº 266 regulamentou o funcionamento dos hospitais de isolamento de doentes acometidos por diferentes moléstias. Ressalta-se que hospitalização, nessa época, não significava especificamente tratamento e, sim, acomodação, alimentação e isolamento de doentes.

“No caso dos hospitais, a preocupação maior da legislação era com a proteção do meio urbano contra o foco de insalubridade representado por esses estabelecimentos, ficando em segundo plano a regulamentação dos aspectos relacionados ao conforto e ao tratamento dos doentes. Um exemplo são as especificações do Código Sanitário de 1894, que permaneceram inalteradas em suas linhas gerais durante toda a Primeira República. Os hospitais deviam se localizar sempre afastados dos centros urbanos, construídos sobre terrenos secos, saneados e cercados por vegetação exuberante. Para reduzir o potencial contaminador do hospital, as enfermarias não podiam ser muito numerosas, com no máximo trinta leitos, e os hospitais não podiam ter mais de quinhentos leitos” (Telarolli Junior, 1996, p. 274).

Em 1896, a 3 de agosto, o Serviço Sanitário foi reorganizado em moldes que se configuraram até o ano de 1918. Regularam-se no estado de São Paulo, pela primeira vez, leis rurais e o desempenho de atividades industriais. Ampliaram-se as atribuições estatais sobre as questões de saúde eliminando, quase completamente, a autonomia dos municípios, o que representou disputas políticas por verbas para execução de obras importantes, além da possibilidade de sua priorização.

No inicio do século XX, para muitas doenças já existia imunização por vacinas. Eliminar o risco das epidemias remanescentes se baseava na higienização dos

O Decreto 1343, de 27 de janeiro de 1906, marca a divisão do Serviço Sanitário em distritos distribuídos regionalmente, buscando, desta forma, solucionar os problemas políticos, permanentes desde a instauração do Código, favorecendo o maior controle estadual das ações higiênicas municipais. Nesse decreto instaurou-se o serviço de aconselhamento higiênico sobre os hábitos domésticos, prevendo o que seria a educação sanitária proposta por Paula e Souza em 1925.

Segundo Telarolli Júnior, o Decreto 2141, de 14 de novembro de 1911, mantendo as diretrizes da Lei de 1896, foi o último a seguir o “modelo tecno- assistencial campanhista-policial” onde predominava a “gerência estadual”, resultado das relações “entre o poder estatal e o local” (Telarolli Júnior, 1996, p.233). Foram feitas especificações construtivas para diferentes tipos de edificações que seriam reformuladas no Decreto n° 2918 de 9 de abril de 1918.

Surgem novas diretrizes para as leis urbanas, tendendo ao desenvolvimento econômico e ao controle das expansões territoriais. Ocorre, também, uma especialização dos serviços sanitários segundo a compreensão das moléstias, como o caso da Inspetoria de Profilaxia da Lepra (1923), que se transformou em Departamento de Profilaxia da Lepra (1935), definindo leis distintas de ação espacial para a doença (Monteiro, 1995).

Os estabelecimentos das fábricas passam a ser vistos como nocivos à saúde dos operários e da cidade, como fonte de poluição do ar e água. As leis sanitárias passam a apresentar diversos regulamentos para as atividades fabris, evitando riscos de doenças. Controlam-se suas localizações, visando proteger a vizinhança e, analisa-se o destino dos lixos produzidos pelas fábricas, bem como os riscos de contaminação do ar e da água. As infrações às regras resultavam em altas multas e, dependendo da situação, exigiam-se transformações físicas e remoção das instalações para outro local.

Segundo Hirsch (2003), leis, como normas editadas pelo Estado para “disciplinar a vida do povo em sociedade”, são instrumentos estratégicos para as Políticas Públicas que estipulam quais devem ser as ações e como executá-las, garantindo os direitos sociais e o cumprimento de determinações constitucionais, sendo, portanto, um regulador. As leis sanitárias foram instrumentos criados para “promover, proteger e recuperar a saúde pública”, além de dar garantia de ordenamento “jurídico-sanitário” às ações que tendiam a “eliminar, diminuir ou prevenir riscos à saúde e intervir nos problemas

sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e de prestação de serviços de interesse da saúde” (Hirsch, 2003, p. 15).

Segundo a publicação da Revista Brasileira de Leprologia (1957), submetida ao DPL, desde 1697 são dadas diretrizes federais sanitárias para ações contra a permanência dos doentes da hanseníase em meio aos sadios. Percebe-se que, por não existirem medidas profiláticas, as leis somente se encarregaram de prover meios para o funcionamento de instituições e para definir os casos de internação.

Até fins do século XIX, no Brasil, os doentes da hanseníase eram internados em asilos, hospitais e enfermarias, buscando-se sua sobrevivência e a não disseminação da doença entre seus parentes. Tais estabelecimentos somente prestavam assistência; não tinham valor terapêutico (Curi, 2002). No século XX, com as novas descobertas científicas e a instituição de sistemáticas profiláticas nos estabelecimentos hospitalares, as doenças passaram a ser tratadas diferentemente. Teorias higienistas reforçavam a segregação dos doentes em prol da população sã, quando se instaurava, então, o controle sanitário.