CAPITAL SOCIAL
3. O Estado Regulador
3.1. A Regulação na Educação – Regulação Transnacional, Nacional e Local
3.1.1. A Regulação Transnacional: origens, processos e efeitos
Os estudos mais recentes sobre os processos de descentralização, privatização e autonomia no sector educacional demonstram a tensão entre regulação e desregulação das políticas educativas; ou, ainda, o que Ball (2002) considera um processo de re-regulamentação. Alguns autores têm estudado essas questões no plano internacional, desenvolvendo importantes estudos e pesquisas que procuram compreender as mudanças nas formas de regulação na política educacional, merecendo particular destaque os trabalhos de Barroso (2003; 2004), Lessard e Tardif (2001; 2004) e Lessard (2004).
Da revisão da literatura sobre a regulação e os seus modos e sobre a análise dos indícios de recomposição do poder do Estado, no domínio da educação, é lícito concluir que existem
65 A Educação Comparada remonta ao início do século XIX (particularmente no campo das ciências biológicas, direito ou pedagogia), mas é após a Segunda Guerra Mundial que se lhe reconhece grande desenvolvimento e expressão no conjunto das ciências da educação.
66 Entre esses estudos, saliente-se, entre outros, Whitty, Power e Halpin (1998); Green, Wolf e Leney (1999) Karstanje (1999) e Walford (2001).
elementos comuns no domínio das políticas educativas, ao nível internacional. Mas, apesar destas similitudes, Barroso (2003) elege três questões essenciais nos modos de regulação transnacional, na educação: o efeito de contaminação, o efeito de hibridismo e o efeito mosaico. Mas para
compreender os modos da regulação transnacional é necessário perceber as (suas) origens e os seus efeitos (Barroso, 2003: 24-38). Tal como afirma Schriewer (1996: 24), os modelos de “sistema Mundial” afirmam por sua vez que as macroestruturas sociais de finais do século XX só podem compreender-se adequadamente tendo em conta o centro global das relações de interdependência a nível mundial, que se têm intensificado de formas novas. Esta afirmação também se estende às análises de âmbitos particulares como os sistemas educativos nacionais.
Nesta conceptualização, existe uma intensa ligação das estruturas nacionais a um centro coordenador nuclear dos sistemas mundiais que é responsável pela definição, ao nível nacional, de quadros de desenvolvimento sustentado nos planos económico e social e cujas coordenadas só podem ser entendidas por referência posicional, de natureza claramente geopolítica, à estrutura sistémica mundial. É na leitura destes fluxos entre os níveis micro e macro que se questiona a possibilidade de um sistema educativo nacional ser um potenciador da clarificação posicional do país dentro desta teia internacional cujo centro exerce influência sobre as diferentes periferias. Ainda segundo Schriewer (1996: 24), as análises da educação feitas exclusivamente em contexto interno não conseguem captar a posição de um país dentro do sistema internacional. Desse modo, esta situação condiciona os efeitos dos factores económicos, políticos e sócio-culturais entre nações sobre o progresso e o subdesenvolvimento educativo.
O forte impulso à internacionalização das problemáticas educacionais, após a Segunda Guerra Mundial, deveu-se grandemente à criação de um vasto sistema de organizações internacionais de natureza intergovernamental no plano das Nações Unidas e da cooperação económica, entre as quais se destacam a ONU, UNESCO, FMI, Banco Mundial e OCDE. Dois programas de cooperação internacional se impuseram na segunda metade do século XX, pela sua contribuição educacional no hemisfério: o Programa Regional de Desenvolvimento Educacional da OEA e o Projecto Principal de Educação da UNESCO. Nos anos 60 assistimos à difusão das teorias do capital humano e da planificação educacional nos países da periferia ou semi – periferia do sistema mundial67, através da assistência técnica das organizações internacionais. Mais tarde, as similaridades nas reformas educativas nos anos 80 e 90 em vários países evidenciam a crescente internacionalização dos sistemas educativos e a globalização das políticas educativas. Com a queda do Muro de Berlim, o cenário internacional modifica-se drasticamente no início da década de 90, passando os Estados Unidos a ocupar um papel central na condução das políticas e práticas económicas e sociais, à luz das regras do jogo internacional, que orientam os destinos da globalização em todos os sectores da actividade humana: a Conferência Mundial de Educação
67O sistema educativo mundial, como modelo sócio-cultural transnacional, que se espalha, copia e impõe em todo o mundo, compreende um conjunto de dimensões cuja identificação provisoriamente situamos em torno das sete seguintes: a expansão da escolarização de massas no Estado-nação, a expansão da ideologia da modernização e do progresso, a externalização dos sistemas educativos nacionais, a globalização económica, cultural, e política, o sistema de comunicação científica, a acção das organizações internacionais, a educação comparada e internacional (Azevedo, 1999: 256).
para Todos68, realizada em Jomtien, em 1990, enquadrou praticamente todos os países da comunidade internacional na agenda neo-liberal de educação, estabelecida pelo Banco Mundial. Já na viragem para o século XXI, com a recente e ainda actual reorganização do ensino superior na Europa segundo o processo de Bolonha69
, acentuou-se o processo de internacionalização dos sistemas educativos. Este empréstimo de políticas (Halpin e Troyna, 1995) e a difusão ou imposição de modelos pelas organizações internacionais tem contribuído para a legitimação de
muitas das decisões efectuadas no campo da política educativa.
Aliás, a regulação transnacional é para Barroso (2005: 67-68) o conjunto de normas,
discursos e instrumentos (procedimentos, técnicas, materiais diversos, etc.) que são produzidos e circulam nos fóruns de decisão e consulta internacionais, no domínio da educação e que são tomados, pelos políticos, funcionários ou especialistas nacionais, como “obrigação” ou legitimação” para adoptarem ou proporem decisões ao nível do funcionamento do sistema educativo. Este mesmo autor identifica as características da regulação transnacional, em três planos: origens, processos e efeitos.
As origens da regulação estão interligadas com os efeitos da globalização70
, originados,
quase sempre, a partir dos países centrais71, agências internacionais ou em especialistas internacionalmente consagrados. Para Amin e Thrift (1994:) a globalização não representa o fim
68 Na Conferência Mundial de Educação para Todos de Jomtiem, Tailândia, realizada em 1990, 155 governos prometeram uma educação para todos até o ano de 2000. A promessa não se cumpriu e em 1999 foi lançada por ONGs, sindicatos de professores e agências de desenvolvimento de 180 países, a campanha global pela educação. O objectivo da campanha foi exercer pressão pública sobre os governos para que cumprissem o compromisso de garantir uma educação gratuita e de qualidade para todos, em particular os grupos mais excluídos (prioridade para crianças e mulheres).
Em Abril de 2000, no FORUM MUNDIAL DE DACAR, os governos adiaram o compromisso assumido em Jomtiem por mais 15 anos. Na ocasião foram definidas seis metas (6) e propostas doze (12) grandes estratégias para o alcance de uma “educação para todos” até o ano de 2015.
69 O chamado processo de Bolonha tem precedente temporal, datado de 1997, na chamada Convenção de Lisboa, que procurou iniciar a eliminação do modelo arquipélago europeu pelo reconhecimento dos diplomas. Depois, em 1998, surge a Declaração da Sorbonne, da responsabilidade apenas da França, da Inglaterra, da Alemanha e da Itália, uma manifestação do método das colaborações reforçadas, que sempre causou preocupação pela consequência inevitável do modelo das duas velocidades no espaço da União. Finalmente, apareceu a Declaração de Bolonha em 1999, a qual, desenvolvida em Plenários como o de Praga de 2001 e o de Berlim de 2003, e esclarecida por debates em vários países, definiu um núcleo central de objectivos: unificar os graus académicos, facilitando a leitura, a correspondência e a circulação dos diplomados, numa Área Europeia de Ensino Superior; definiu três níveis de qualificação, correspondentes ao modelo inglês de Bachelor, Master e Doctor; introduziu a lógica da empregabilidade, sobretudo no primeiro grau, e não apenas a do saber; recomendou limitar a cinco anos o tempo de escolaridade necessária para obter o Master; decidiu valorizar a aprendizagem ao longo da vida.
70 Na opinião de alguns autores, a globalização é um fenómeno recente, ligado às profundas mudanças económicas, tecnológicas e políticas verificadas nas últimas décadas do século XX e que foi acelerado com a derrocada das experiências socialistas no leste europeu. Para outros, a globalização é inseparável da actual fase imperialista do capitalismo, que remonta a finais do século XIX. Neste sentido, Silva (2000) defende que não se deve situar a origem da globalização por volta dos anos setenta, nem tão pouco fazê-la recuar ao mercantilismo do século XVI, mas antes ao período entre 1870 e 1914, durante o qual o capitalismo transitou da fase de concorrência para a de monopólio. É nesta ordem de ideia, o mesmo autor argumenta que, exceptuando a divisão territorial do planeta pelos monopólios, eles estão presentes na globalização que vem se manifestando através da: (i) concentração, por via de fusão e aquisições, muitas vezes hostis, da produção e do capital, (ii) junção do capital industrial com o financeiro, com o predomínio crescente deste último, (iii) exportação e a circulação intensiva de capitais, a esmagadora maioria deles especulativos; (iv) divisão do mundo em zonas de influência.
71 A terminologia eixo Norte-Sul usada para simplificar a distinção entre países centrais e periféricos ou semiperiféricos, ou ainda, para distinguir os países desenvolvidos dos subdesenvolvidos e em via de desenvolvimento, pode ser usada também para explicitar o sistema de dependência em que se encontram
os
países periféricos ou semiperiféricos (Barroso, 2005: 68), cujos efeitos se fazem sentir, sobretudo, através da fixação de uma agenda global, e não tanto pela afirmação de um mandato explícito (Teodoro, 2001: 152).das distinções e singularidades territoriais, mas sim um conjunto adicional de influências nas identidades económicas locais e capacidades de desenvolvimento.
Teodoro (2001: 152) utiliza a metáfora da corrente eléctrica para distinguir dois tipos de regulação face à origem – destino e à intensidade: Nos sistemas educativos, a mediação
obrigatória dos Estados nacionais na formulação das respectivas políticas leva então a que se possa falar em globalização de baixa intensidade, enquanto que em outros campos, (…) onde o recuo do Estado nacional na sua regulação é total, se possa utilizar, com propriedade a metáfora da globalização de alta intensidade72.
As estruturas supranacionais, em conjunto com as agências internacionais (Banco Mundial, OCDE, UNESCO, FMI, entre outras), originam formas de regulação transnacional, de configuração explícita ou subtil que acabam por funcionar.
Os processos utilizados na regulamentação transnacional identificados por Barroso, que os sustenta em autores como Schrieweri (2001), Steiner-Khamsi (2202) e Walford (2001), corporizam-se no recurso à contaminação – de conceitos, metodologias, técnicas, políticas e medidas postas em prática, em diferentes países, à escala mundial. Este efeito, na opinião de Walford (2001) citado por Barroso (2003: 179) resulta do facto de olhar os sistemas educativos de
outros países e observar aquilo que funciona, exerce uma atracção evidente nos decisores políticos em busca de soluções rápidas que lhes permitam evitar as dificuldades, ou legitimar, através delas, as mudanças que propõem para os seus sistema. Processo a que o autor denomina
por empréstimo de políticas educativas e que é um reflexo directo da importância crescente das agências e programas internacionais. Segundo Barroso (2000: 357), as similitudes internacionais ao nível da agenda e das reformas políticas educativas, mascaram e falseiam a diversidade de politicas educativas que são postas em prática. Já Van Zanten (2000:357) afirma que (…) apesar
das pressões globalizantes, verificam-se diferenças nacionais importantes que resultam do facto de a corrente liberal, como todas as novas influências, agir em interacção com as ideologias já existentes. Por isso mesmo, para compreender as alterações produzidas ao nível da regulação é
necessário uma abordagem do nível micro tendo em vista o mapeamento dos processos e estudos de casos específicos (Barroso, 2005: 27). No caso português, o modelo de administração e gestão das escolas é um caso atípico, no panorama europeu, explicado pelas razões históricas e políticas vividas após a Revolução de Abril de 74.
Para além do recurso à contaminação ou empréstimo, existe ainda um outro processo de regulação utilizado: a externalização. Como a própria semântica indica, significa a importação e/ou exportação de modelos de reformas e programas ou receitas funcionando para os países
importadores – periféricos – como modelos auto-referenciais. De forma incisiva, Stein-Khansi
(2002: 70) citado por Barroso (2005: 28) afirma: em épocas de rápidas mudanças sociais,
económicas e políticas, as referências internas são insuficientes para justificar a persistência ou a introdução de reformas. É precisamente nestes momentos que a externalização oferece a
72 O autor dá como exemplo a institucionalização da influência internacional na educação nos países do Terceiro Mundo, e em especial em África. A este exemplo podemos juntar o Brasil, cujos estudos recentes reflectem o papel dominante e quase hegemónico do Banco Mundial na definição das políticas educativas brasileiras.
oportunidade de romper radicalmente com o passado e importar, ou tomar como empréstimo, modelos discursos ou práticas de outros sistemas educativos.
O hibridismo, mestiçagem ou sobreposição aparece para caracterizar e sublinhar o carácter plural das reformas ao nível dos pressupostos, orientações e procedimentos; este conceito obriga a reconfigurar as concepções binárias73 estado/sociedade civil; centralização/descentralização, global/local, público/privado, apenas para citar algumas. Barroso (2005: 30) distingue dois níveis de hibridismo: i) inter-relações entre os processos de globalização
e de regionalização, algo de fluido, múltiplo e historicamente contingente, ao nível da transnacionalização; ii) modos de regulação distintos, dentro do mesmo país, em resultado do
“jogo duplo” exercido, simultaneamente, por um lado, pelas estratégias e práticas de controlo –
regulação pelo Estado –, e, por outro, pela promoção da descentralização e da autonomia
institucional – regulação pelo mercado.
A existência destes dois níveis de hibridismo coloca em causa, não apenas, as taxonomias bipolares já anteriormente referidas, como contorna a caracterização dos processos
de regulação como um “jogo de soma nula”74 entre dois pólos de regulação: o que o estado – público – centralizado perde, o mercado – privado – descentralizado ganha, e vice-versa (Barroso, 2005: 31). Dois exemplos de hibridismo:
- surgimento do quase-mercado75, cujos mecanismos de regulação podem incluir um
papel maior, e/ou modificado para o Estado e não necessariamente ou automaticamente um papel menor (emergência de novas modalidades de avaliação e de controlo bem expressos no paradigma da educação contábil76
e nos novos modelos gerencialistas);
- desenvolvimento de estratégias de desregulação da escola pública em contraponto com o aumento da intervenção do Estado na regulação das escolas privadas;
Numa encruzilhada entre o velho e o novo espaço público de que nos fala Lima (2002) a textura híbrida e fluida das relações Estado/mercado e a metáfora de mosaico como forma de regulação educativa faz corresponder a um mosaico de unidades isoladas (políticas, medidas, normas, etc.) cuja configuração pode variar de país para país. O efeito mosaico resulta do
73Emergiram no século XIX e guiaram as análises dos programas liberais de reforma, em vários países da Europa.
74 A este propósito, no livro recentemente lançado por Santos (2006), o autor ao analisar A Crise do Reformismo, desde a década de 80, utiliza uma expressão similar para caracterizar um dos paradigmas da
transformação social da modernidade ocidental: o reformismo. O autor afirma que a reforma do Estado é o outro lado do reformismo e que esta passa por mecanismos de capacidade financeira, de regulação, estratégias de confiança na gestão de riscos e pela repetição que (…) começou a ser vista como a única melhoria possível e, com isso, o jogo de soma positiva foi substituído pelo jogo de soma zero (2006: 317- 321).
75 Le Grand construiu o conceito de quase-mercado analisando as modificações na política social, por volta de 1988, na Inglaterra, durante o governo de Thatcher. Este conceito pretende explicar a relação actual entre os pilares do Estado e do mercado. Nesse sentido, os quase-mercados "son 'mercados' porque sustituyen a
los proveedores estatales monopolísticos por proveedores independientes que actúan en competencia. Son 'cuasi' porque se diferencian de los mercados convencionales en varios aspectos" (Le Grand 1996: 261). O autor aponta como aspectos distintivos entre este quase-mercado e o mercado puro, a competição entre as instituições por recursos públicos ou contratos, a compra dos benefícios ocorre através dos vales (cheque - ensino) e não por meios monetários e o consumidor em algumas situações é representado na escolha e compra do serviço por um terceiro.
processo de construção dessas mesmas políticas que raramente atingem a globalidade dos sistemas escolares e que, na maior parte das vezes, resultam de medidas avulsas de derrogação das normas vigentes, visando situações, públicos ou clientelas específicas (Barroso, 2003: 25).
Assim, conforme os contextos, as mesmas medidas podem ter objectivos e resultados diferentes: tomando como exemplo o reforço de autonomia tanto se pode integrar numa lógica de regulação pelo mercado ou, pelo contrário, revelar-se como estratégia de regulação sociocomunitária (Barroso, 2000). Esta variação, segundo Barroso (2003: 33), traduz a preocupação do poder
politico em flexibilizar a oferta escolar, a qual, em muitos casos, (…) não é mais do que a expressão da degenerescência do sistema vigente e da falência da reforma.
Os efeitos resultantes da regulação transnacional situam-se ao nível da convergência e normalização das políticas educativas. Mas, na opinião de Barroso (2004) e Ball (1998), os processos de contaminação e empréstimo são, algumas vezes, meramente retóricos e destinados
a legitimar, com o exemplo estrangeiro, soluções internas; outras vezes eles traduzem uma convergência77 real com finalidades políticas mais vastas. Os exemplos dados pelos autores
situam-se, em grande medida, no campo da adopção de medidas políticas e administrativas que conduzem a uma alteração nos modos de regulação. Esta alteração passa pelo recurso a dispositivos de mercado, ou de substituição por entidades privadas, em muitos dos domínios que constituíam, até aí, um campo privilegiado da intervenção do Estado – new public management –.