A relação com o programa de financiamento e as CCDRs

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4. A REDE EM AÇÃO: FUNCIONAMENTO, DESEMPENHO E

RESULTADOS CULTURAIS DA 5 SENTIDOS

4.1 A relação com o programa de financiamento e as CCDRs

O financiamento da rede no âmbito do apoio do QREN: entre a oportunidade e o constrangimento

A relação administrativa e financeira com o programa de financiamento foi a dimensão mais crítica da atividade da 5 Sentidos. Ao longo de todo o processo de trabalho da rede, essa relação constituiu, quer para a rede, quer para cada um dos Teatros, um fator problemático, gerador de dilemas e de constrangimentos, que se revelaram em alguns aspetos e momentos limitativos, ou mesmo inibidores, do desempenho e da concretização plena dos objetivos planeados.

O caráter problemático da relação com o programa de financiamento, que se prolongaria num relacionamento complexo e difícil, do ponto de vista técnico e administrativo, com as entidades gestoras do financiamento (as CCDRs), reveste aspetos diversos, como procuraremos mostrar. Mas tem origem, em larga medida, na precária adequação do programa ao setor cultural e às atividades que se propunha apoiar.

Vimos atrás que a inclusão de uma medida de financiamento à programação cultural em rede, integrada no domínio mais amplo do apoio às Redes de Equipamentos Culturais, foi feita sob um razoável vazio de enquadramento numa formulação de política que explicitasse critérios, orientações estratégicas e metas especificamente dirigidas ao setor. Na filosofia e no enunciado programático e normativo do QREN, a cultura ocupava um estatuto manifestamente secundário e subsidiário. As formulações programáticas contidas quer na documentação geral do QREN e dos Programas Operacionais Regionais, quer na documentação especificamente dirigida à medida

| 71 para as Redes de Equipamentos Culturais, sujeitava predominantemente o apoio à atividade cultural a objetivos instrumentais, relacionados com o desenvolvimento, a qualificação e a coesão territorial, e era parco na consideração de objetivos especificamente culturais e artísticos. Aquilo que de mais substantivo se apreende nas formulações contidas nesses documentos bebe nas formulações gerais que sustentavam as medidas de política cultural que vinham sendo desenvolvidas em torno da constituição de redes nacionais de equipamentos, numa tónica privilegiadamente centrada na dimensão de infraestruturação. Nas linhas programáticas diretamente dirigidas à medida Rede de Equipamentos Culturais reproduzem-se as mesmas formulações, enfatizando genericamente os objetivos de reforço da capacidade das estruturas culturais, de melhoria das condições de acesso das populações à fruição cultural e de alargamento e formação de públicos. Sobre aspetos especificamente relacionados com as dinâmicas, as necessidades e as condições de funcionamento, qualificação e desenvolvimento do setor cultural e artístico e dos seus agentes e instituições os documentos são praticamente omissos.

Apesar disso, a inclusão de medidas de apoio à atividade cultural, e nomeadamente da medida vocacionada para as redes de programação, criou uma oportunidade relevante para o setor cultural e artístico, tanto mais quanto foi acionada num contexto de crise e de agravamento das condições de sobrevivência das organizações culturais. Na verdade, e como mostra o trabalho de Isabel André e Manuel Santos (2013), o QREN possibilitou um investimento num número de projetos e atividades culturais que não é desconsiderável, apesar de não contrariar a tendência de desvalorização relativa do setor nas prioridades de investimento público e de dispersar os apoios por linhas e medidas diversas, privilegiadamente dirigidas a outros setores ou a metas estratégicas que esses outros setores estão em melhores condições de satisfazer.

A importância da medida de apoio à programação cultural em rede é reconhecida por todos os interlocutores entrevistados neste estudo, que, globalmente, a valorizam

muito positivamente, pela oportunidade que criou para a dinamização e a qualificação

| 72 medidas anteriores, como as lançadas no âmbito do POC, que, como também vimos, apesar de ter sido dirigido especificamente à área da cultura, acabou por condicionar muito as possibilidades de acesso a apoios por parte das organizações e dos agentes culturais – sobretudo para efeitos de programação artística.

A par da oportunidade criada, no entanto, a falta de enquadramento consistente do setor cultural na formulação do QREN, sobretudo do ponto de vista da sua orgânica e das suas lógicas normativa e procedimental, criou sérios constrangimentos e limitações à eficácia das medidas – pelo menos se pensarmos nessa eficácia em termos de qualificação, dinamização e desenvolvimento da esfera cultural e artística. O QREN é um programa matricialmente formatado para outro tipo de atividades e setores e, portanto, pouco adaptado às particularidades da atividade artística e às formas organizacionais que prevalecem no mundo da cultura. Mais do que o razoável vazio programático e estratégico que envolveu a inclusão da cultura no programa, o problema residiu na precária adaptação das suas normas e lógicas processuais (técnicas, administrativas, financeiras e burocráticas) às especificidades do setor – e sobretudo da sua parte não empresarial, que constitui, no campo das artes performativas, a parte essencial (Ferreira, 2012 e 2013; Silva, 2002).

Neste plano, a insensibilidade do modelo de gestão do QREN para as especificidades do setor e a ausência de integração de orientações estratégicas, normativas e procedimentais adaptadas à realidade nacional da cultura, gerou, no caso específico do apoio às redes de programação cultural, um conjunto de dilemas, constrangimentos e problemas de ordem prática às organizações artísticas. As normas e os processos administrativos e técnicos regulamentados (tanto para a candidatura como para a execução dos projetos) estavam insuficientemente preparados para lidar com operações de caráter iminentemente imaterial, como são os projetos artísticos que as redes se propõem produzir, apresentar, pôr a circular. Embora estes projetos se materializem em ações concretas e expressões físicas, que têm igualmente que ser planeadas, orçamentadas, executadas e pagas, essa materialização ocorre de formas diversas e de acordo com lógicas distintas das que prevalecem noutros setores, ou

| 73 mesmo no setor cultural quando o que está em causa é o financiamento de infraestrutura: edifícios ou equipamento.

Resulta daqui uma série de desajustamentos normativos e práticos que, como veremos, se manifestam em planos diversos (critérios de elegibilidade, de orçamentação e execução orçamental, de calendarização da execução de projetos, de tipificação de operações…) e condicionam a eficácia prática da medida. Acresce que as entidades que gerem a aplicação da referida medida (as CCDRs) atuam com base em procedimentos técnicos normalizados por referência à relação preferencial e à experiência longa com entidades que operam em outros setores, escasseando a experiência e as competências técnicas específicas para atuar junto do setor cultural. Deste ponto de vista, um maior envolvimento na formulação e aplicação das medidas do QREN por parte dos organismos públicos e governamentais responsáveis pela cultura, assim como de consultores com experiência e conhecimento prático no mundo das artes, poderia ter resultado numa melhor adequação às especificidades do setor. O défice de intervenção da política cultural pública é, aqui, assinalável.

Os desajustamentos acentuam-se ainda porque, do outro lado, grande parte das organizações artísticas estão pouco apetrechadas, tanto do ponto de vista dos recursos humanos e das qualificações técnicas, administrativas e financeiras, como do ponto de vista da sua experiência, para lidar com normas regulamentares e procedimentos como os que caraterizam o QREN – e, mais genericamente com programas comunitários. Este mesmo aspeto é assinalado nos vários estudos e diagnósticos sobre o setor cultural em Portugal (Santos, 1998 e 2005; Mateus & Associados, 2013; Ferreira, Gomes e Casaleiro, 2011), que identificam a “falta de competências de gestão e administração” (OAC, 2005: 68, 70) como uma das principais carências do setor. É uma lacuna que se revela particularmente problemática num contexto em que o acesso a financiamento exige cada vez mais a relação com programas e entidades financiadoras que operam com critérios de normalização formatados por referência a modelos de gestão de teor predominantemente empresarial ou baseados nas regulamentações comunitárias, que exigem um domínio

| 74 apurado de normas e procedimentos burocráticos complexos, que para muitas organizações culturais são excêntricos em relação aos objetos principais da sua atividade. Disso é sintomática a fraca expressão quantitativa de projetos apresentados por organizações portuguesas a financiamentos europeus dirigidos ao setor cultural, que tem na dificuldade de lidar com as exigências e os procedimentos das candidaturas e da gestão dos projetos uma das suas razões (Santos, 2005).

A experiência da 5 Sentidos é exemplar destes problemas e desajustamentos, que ocorrem em consequência dos desencontros entre:

- os critérios, as normas e as exigências administrativas e de gestão financeira da medida de financiamento;

- as lógicas, os critérios e os processos de atuação organizacional das CCDRs como

gestoras da execução da medida;

- as lógicas e os processos de atuação organizacional dos Teatros e as respetivas

competências e experiências.

No desenvolvimento do trabalho em rede, dos desencontros entre estas três partes

resultam uma série de questões problemáticas, que afetam quer o funcionamento de

cada Teatro, quer o funcionamento da rede e se colocam, em ambos os casos, em três planos diferenciados:

- na gestão administrativa, financeira e organizacional da atividade;

- na gestão da relação administrativa e financeira com as entidades gestoras do

financiamento;

- no desenvolvimento dos projetos artísticos e, consequentemente, nos seus

resultados.

Procuramos, de seguida, detalhar em que aspetos concretos, e com que efeitos, se traduziram estes desencontros. Começamos por descrever sinteticamente a lógica do processo administrativo e técnico que o programa de financiamento implicava para,

| 75 depois, nos centrarmos nos dilemas e constrangimentos que a gestão desse processo implicou.

A lógica processual do programa de financiamento

As dificuldades de procedimento, no plano administrativo, começaram logo no processo de candidatura à medida de financiamento, que foi marcado por um fator adicional de complexificação. O projeto da 5 Sentidos envolvia Teatros integrados em regiões tuteladas por diferentes CCDRs: CCDR Centro (Teatro Virgínia, Teatro Viriato e Teatro Municipal da Guarda), CCDR Norte (Centro Cultural Vila Flor) e CCDR Lisboa e Vale do Tejo (Teatro Maria Matos). Por essa razão, a candidatura devia ser organizada como um projeto inter-regional, o que implicava a interlocução simultânea com as três CCDRs.

O processo de candidatura deveria ser realizado em dois passos sucessivos. Num primeiro momento, e em resposta ao edital de abertura do concurso, a candidatura global da rede, elaborada como um programa de ação conjunto (o programa que caracterizámos atrás), deveria ser submetida pela entidade líder da rede (no caso o Teatro Municipal de Torres Novas - Teatro Virgínia) à CCDR da respetiva região de inserção (no caso, a CCDR Centro). Esse projeto seria avaliado pelo seu mérito e a sua adequação global aos objetivos programáticos da medida por um júri designado pela Autoridade de Gestão do Programa Operacional, em articulação com os órgãos do (então) Ministério da Cultura, de modo a integrar não apenas responsáveis dos Programas Operacionais, mas também peritos na área da cultura.

Uma vez que o financiamento seria diretamente atribuído a cada Teatro pela CCDR da respetiva região, o processo implicava uma segunda fase. Depois de avaliada e aprovada a candidatura conjunta da rede, cada Teatro deveria submeter autonomamente à CCDR da respetiva região um projeto específico (uma segunda candidatura), com a programação e a orçamentação detalhada das componentes específicas do projeto que lhe caberia operacionalizar e custear. Este projeto seria de novo objeto de apreciação e avaliação por uma comissão criada pela CCDR, agora

| 76 centrada sobretudo em questões de carácter técnico e administrativo, relacionadas com a elegibilidade das despesas orçamentadas e a adequação das operações a realizar às regras da medida de financiamento. Este processo poderia implicar pedidos de esclarecimento e acertos aos projetos submetidos, de modo a assegurar essa adequação. Apenas após a aprovação dos projetos autónomos de cada parceiro da rede, seriam celebrados contratos individuais (entre cada Teatro e a CCDR correspondente), que estabeleciam as condições de execução das operações a financiar.

Só depois da celebração dos contratos os pedidos de pagamento poderiam começar a ser feitos e o financiamento a ser processado. Também este procedimento implicava a avaliação técnica e a aprovação, por parte das equipas das CCDRs, da adequação das operações e da elegibilidade das despesas constantes nos pedidos de pagamento, prevendo-se de novo a possibilidade de pedidos de esclarecimentos e de eventuais retificações.

Problemas e constrangimentos na gestão administrativa e técnica do funcionamento da rede

Que constrangimentos e dificuldades emergiram, na relação entre os Teatros e as

CCDRCs, no quadro desta lógica processual? Procuramos sintetizá-los

esquematicamente em 4 grupos de tópicos principais, construídos, uma vez mais, com base na análise conjunta da documentação e das entrevistas realizadas às equipas dos Teatros e das CCDRs.

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PROBLEMAS E CONSTRANGIMENTOS DA RELAÇÃO ENTRE TEATROS E CCDRS ENUNCIADOS PELOS ENTREVISTADOS(TÓPICOS DE SÍNTESE)

DO LADO DOS TEATROS DO LADO DAS CCDRS

Deficiente adequação das regras e dos

instrumentos do modelo de gestão da medida de financiamento ao setor cultural e artístico

Dificuldades geradas pelo programa de

financiamento criam constrangimentos financeiros às estruturas e condicionam execução do projeto em rede, com prejuízo para o tempo e recursos dedicados à atividade de programação

Falta de experiência e insuficiente preparação técnica de algumas estruturas culturais para corresponder rápida e eficazmente às regras da medida de financiamento e às exigências da contratação pública

Disparidades e incongruências entre CCDRs na definição e aplicação das regras e dos critérios de gestão da medida, assim como de procedimentos administrativos e técnicos

Morosidade processual das CCDRs na avaliação e aprovação das candidaturas, nas respostas aos pedidos de esclarecimento, na avaliação e

aprovação das despesas propostas, na

concretização dos pagamentos

Excessiva complexidade burocrática dos processos de gestão dos projetos e dos procedimentos de avaliação das atividades e despesas

Excessiva complexidade e desadequação dos instrumentos de gestão às atividades culturais e

artísticas, nomeadamente das plataformas

informáticas de processamento de informação Escassa experiência e conhecimento dos técnicos das CCDRs em relação ao setor cultural e artístico Disponibilidade e sensibilidade variável dos técnicos e dos responsáveis pela gestão da medida aos problemas processuais que foram surgindo e às

necessidades de adaptação de regras e

procedimentos

Rigidez das CCDRs na gestão dos processos / Flexibilidade negocial e adaptativa das CCDRs na gestão dos processos

Modelos de gestão da medida obriga a reprogramações e impede realização de alguns projetos

Ausência de orientações políticas, técnicas e administrativas claras relativas ao setor cultural e artístico

Falta de enquadramento da medida por parte da Secretaria de Estado da Cultura e dos organismos estatais responsáveis pelo setor cultural e artístico

Deficiente adequação das regras e dos instrumentos do modelo de gestão do QREN ao setor cultural e artístico

Regras das medidas de financiamento QREN mais adaptadas a projetos materiais e de infraestruturação do que a projetos imateriais Regras de procedimento (nomeadamente do ponto de vista da elegibilidade das despesas e das atividades financiadas) determinadas por normativas comunitárias e por exigências das normas da contratação pública

Escassa experiência e conhecimento dos técnicos em relação ao setor cultural e artístico Complexidade e extensão das medidas aplicadas no âmbito do QREN, geradoras de dificuldades para analisar e despachar em

prazos curtos candidaturas, processos

administrativos, pedidos de esclarecimentos e de pagamento.

Deficiente conhecimento das regras e dos requisitos da medida de financiamento por parte das estruturas culturais

Insuficiente preparação das estruturas culturais

para corresponder aos critérios

administrativos, técnicos e financeiros da medida de financiamento

Morosidade das respostas das estruturas culturais aos pedidos de esclarecimento das entidades gestoras e demoras no cumprimento das exigências normativas

Disponibilidade variável das estruturas

culturais para adaptação de procedimentos às exigências do programa de financiamento

| 78 1) Incongruências da articulação inter-regional

O carácter inter-regional da 5 Sentidos obrigou a lidar em simultâneo com 3 CCDRs,

que atuavam com diversidade de critérios, de instrumentos e de regras de

procedimento, não havendo uma articulação prévia que criasse mecanismos de gestão integrada dos projetos em rede. Isto significou que, tanto no processo de candidatura, como depois no planeamento e na execução dos projetos partilhados, os Teatros

tiveram que lidar com critérios e procedimentos diferentes, por exemplo em relação à

avaliação da adequação das operações planeadas, à elegibilidade das despesas orçamentadas ou aos requisitos administrativos a satisfazer. Em múltiplas

circunstâncias, esta disparidade representou um obstáculo à coprodução e à partilha

de programação, por um mesmo projeto artístico ser, por exemplo, diferentemente avaliado do ponto de vista da elegibilidade orçamental por CCDRs distintas – o que, no limite, podia impedir a sua concretização. Acresce que este modelo de funcionamento dificultou a definição, no interior da rede, de procedimentos administrativos e financeiros partilhados e integrados, com prejuízo para a rentabilização das economias de escala permitidas em teoria pelo trabalho em rede.

2) Disparidade entre as regras, as práticas e as rotinas administrativas das CCDRs e dos Teatros

A deficiente adequação dos critérios de processamento administrativo e financeiro do QREN à especificidade do setor cultural e das ações imateriais traduziu-se na dificuldade de integrar nos instrumentos e nas rotinas normalizadas das CCDRs (modeladas, para assegurar a conformidade legal e administrativa com os princípios da contratação pública e as normas comunitárias que enquadravam o QREN, por referência a outros setores de atividade e a outros tipos de organizações) as operações e tipos de despesas submetidas pelos Teatros (por seu turno modeladas de acordo com as práticas prevalecentes no setor artístico). Um exemplo ilustrativo: a contratação de um espetáculo específico de um criador singular, escolhido para integrar a programação da rede, não pode obedecer a critérios de consulta no

| 79 mercado de serviços concorrentes, como acontece na contratação de serviços para operações de teor eminentemente material, em outros setores. Outros exemplos remetem para a disparidade entre os dois tipos de interlocutores na tipificação de rubricas de despesa ou para a incapacidade da plataforma eletrónica de gestão de informação adotada pelas CCDRs, normalizada numa forma excêntrica à atividade cultural, integrar operações e despesas propostas pelos Teatros.

No interior da rede, estas disparidades causaram inúmeras dificuldades de adaptação,

percebidas e vividas pelas próprias equipas com perplexidade, incompreensão e

insatisfação, como revelam os testemunhos em entrevista. A experiência de trabalho de alguns dos Teatros no âmbito de redes europeias proporcionava evidência prática de que, apesar do caráter burocratizado dos processos, que também nessas experiencias se manifestava, era possível trabalhar com metodologias e modos de gestão administrativa e financeira mais favoráveis, simplificados e sensíveis às especificidades do setor cultural e artístico.

Os problemas, no entanto, não eram apenas de disparidade de forma e de

inadequação processual, mas também de desencontro de competências e saberes.

Como os próprios técnicos e responsáveis das CCDRs reconhecem, as equipas que

faziam a gestão do programa tinham pouco saber especializado e escassa experiência

de lidar com o setor cultural e atuavam de acordo com rotinas que dificultavam o processamento das especificidades do setor ou a adaptação das regras e dos instrumentos administrativos a essas especificidades. Este reconhecimento, no entanto, não é generalizado. Ele é enfatizado sobretudo pelos responsáveis da CCDRC, que no desenvolvimento da relação com a 5 Sentidos revelaram também maior disponibilidade e flexibilidade para encontrar soluções que permitissem a adequação das regras e dos instrumentos normativos às especificidades e necessidades dos Teatros. Na CCDRLVT prevalece uma visão centrada na normatividade dos regulamentos e no caráter imperativo do cumprimento de critérios e regras estabelecidas pelos organismos comunitários, que devolve às entidades que usufruem de financiamento a responsabilidade de se adequarem a esses imperativos. Em ambas,

| 80 no entanto, se expressa um problema que já atrás enfatizámos: o fraco envolvimento dos organismos governamentais que tutelam a cultura, que poderiam desempenhar um papel facilitador e agilizador dos processos, seja no plano da assessoria às equipas técnicas responsáveis pela aplicação e gestão das medidas de financiamento, seja no da mediação do relacionamento com as organizações culturais. Este é, aliás, um aspeto reforçado pelos próprios responsáveis e técnicos das CCDRs, que referem ter que trabalhar sem critérios ou linhas de orientação específicas para o setor cultural. Assinalam a ausência de enquadramento da sua atividade por parte dos organismos responsáveis pela política cultural, nomeadamente a Secretaria de Estado da Cultura. Na sua leitura do processo, referem igualmente, do outro lado, a falta de experiência e