A RESPONSABILIDADE CONSTITUCIONAL DOS ENTES FEDERADOS PELO

Discutir financiamento nos remete a pensar sobre a capacidade de pagamento de determinada despesa realizada ou ainda a ser realizada, porém, o mais correto, administrativamente, é saber quais são as despesas para analisar a capacidade de financiá-las. Na educação, esse aspecto não é diferente, porém é contraditório, uma vez que estamos nos referindo a uma política que trata de um direito social. Nesse aspecto, não parece legítimo definir quem pode ser beneficiado, em detrimento de uma maioria, que também é portadora de direito.

É a partir desse contexto que situamos o debate do financiamento da educação, mecanismo principal de execução das políticas educacionais, que, em tese, devem garantir a efetivação do direito outorgado constitucionalmente. Dessa forma, estão definidas legalmente quais são as despesas que o Estado tem de realizar com a educação.

A Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH) expressa, no artigo 26, que “[...] toda a pessoa tem direito à educação. A educação deve ser gratuita, pelo menos a correspondente ao ensino elementar fundamental. [...]” (PREÂMBULO, s.d.). A educação é um bem que independe da escola. Entretanto, no âmbito da organização do Estado moderno passou a ser regulamentada, a fim de que fosse garantida a todos os cidadãos. No Brasil, está assegurada no artigo 205 da CF/1988: “A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.” (BRASIL, 1988).

Como se observa, a educação, enquanto um direito de todos, deve ser assegurado pelo Estado e pela família, com a colaboração da sociedade, envidando esforços para que ela se efetive como direito, perpassando, inclusive, pelos aspectos financeiros. No que se refere às condições de oferta da educação, elas estão descritas no artigo 206 da Constituição (BRASIL, 1988), baseadas nos seguintes princípios:

I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; III - pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino; IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;

V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas; VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei; VII - garantia de padrão de qualidade; VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal. (BRASIL, 1988).

Verifica-se, dessa forma, que, na garantia do direito à educação, os responsáveis pela oferta devem atentar-se para os diversos aspectos que abarcam os interesses do Estado, dos alunos, da sociedade e dos profissionais da educação; para estes últimos, por sua vez, os governos devem promover a sua valorização, tanto no aspecto formativo quanto no aspecto salarial. Observa-se, no inciso I, acima, que, na oferta do ensino, os gestores devem prover em condições de igualdade no acesso e na permanência, a fim de evitar as desigualdades, principalmente em um país como o Brasil, que possui dimensões continentais. A esse respeito, Sena (2014, p. 270) destaca que: “[...] a qualidade da educação integra o núcleo essencial do direito à educação, já que a garantia do padrão de qualidade é um princípio a partir do qual o ensino deve ser ministrado”. Depreende-se, com isso, que o direito à educação não se encerra na garantia do acesso, pois deve ser considerado o aspecto da qualidade, enquanto obrigação constitucional, conforme está na CF/1988.

De forma legítima, o direito à educação, já inscrito na CF/1988, foi ratificado em outros marcos jurídicos brasileiros, como no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) – Lei nº 8.069/1990 (BRASIL, 1990) e na LDB 9.394/1996 (BRASIL, 23/12/1996). No entanto, a garantia dos direitos nos marcos jurídicos, por si só, não é sinônimo da melhoria da qualidade na educação, é preciso, sim, um conjunto de políticas educacionais para que esses direitos sejam efetivados. Nessa mesma perspectiva, Rezende Pinto (2014, p. 42) destaca que:

[...] a declaração dos direitos sociais na Lei Maior brasileira, embora louvável e de suma importância, não foi suficiente para garantir a sua efetivação e, por conseguinte, para a concretização de uma sociedade mais livre, justa e solidária, como preconiza nossa carta constitucional.

Por conseguinte, a efetivação do direito à educação, como destaca a autora, ainda é um processo que está em disputa na sociedade, a fim de garantir condições de igualdade a todos os cidadãos. É importante destacar que a LDB (9.394/1996) está em plena sintonia com a CF/1988, no que concerne à garantia do direito à educação.

Apesar da importância desses marcos jurídicos, segundo Cruz (2011, p. 82), eles possuem ainda fragilidades, já que “as condições materiais que poderiam viabilizar a

implementação do direito à educação ainda são muito genericamente definidas, principalmente frente à insuficiência de recursos para universalizar e qualificar a oferta educacional pública”.

A referida LDB, em relação à educação pública, avança ao definir atribuições e responsabilidades aos entes federados com cada nível de ensino e ao promover a organização e a oferta da educação básica (BRASIL, 23/12/1996). Entretanto, a lei nº 12.796 de 2013 ao alterar o artigo 4º da LDB garantiu que “o dever do Estado com educação escolar pública será efetivado mediante a garantia de: I educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, organizada da seguinte forma: a) pré-escola; b) ensino fundamental; c) ensino médio”, o que representou uma conquista importante a sociedade. (BRASIL/2013).

Quanto à organização da educação nacional, a LDB preconiza que ela é de responsabilidade da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, os quais devem se organizar em regime de colaboração para efetivá-la (Art. 8º). Entretanto, atribuiu-se à União a coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas, além de ter função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais (§ 1º do Art. 8º) (BRASIL, 23/12/1996). Assim, a União centraliza a organização da política nacional da educação.

As responsabilidades da União com o ensino estão definidas, por sua vez, no artigo 9º, inciso, I da LDB (9.394/1996). Assim, ela é responsável em “elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios”. Quanto ao inciso II, ele enfatiza que é atribuição da União “organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais do sistema federal de ensino e o dos Territórios”. O Inciso III assegura que ela deve “prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória, exercendo sua função redistributiva e supletiva” (BRASIL, 23/12/1996).

Outras responsabilidades se referem à emissão de normas de ensino, fiscalização da aplicação dos recursos por meio de órgãos competentes, autorização, reconhecimento, credenciamento, supervisão e avaliação das instituições de ensino superior. Em detrimento do que define o artigo 9º, ficou explícito que é de responsabilidade da União o Ensino Superior no país. Em síntese, a União tem responsabilidade com os demais entes por meio do regime colaboração e assistência financeira.

I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino; II - definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público; III - elaborar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e planos nacionais de educação, integrando e coordenando as suas ações e as dos seus Municípios; IV - autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino; V - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; VI - assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino médio; VII - assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual. (BRASIL, 23/12/1996, grifo nosso).

Como se observa, os Estados também têm, no âmbito de suas competências, a função de estabelecer normas, organizar, supervisionar, autorizar, fiscalizar as instituições de educação superior. Isso também se refere aos estabelecimentos educacionais do seu sistema de ensino, além disso, devem garantir o acesso dos alunos à escola, por meio do transporte escolar, bem como elaborar e executar políticas educacionais. Quanto ao ensino, apesar de poderem ofertar Ensino Fundamental e Superior, a prioridade é com o Ensino Médio.

Em relação aos municípios, suas atribuições estão definidas no artigo 11, da LDB:

I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados; II - exercer ação redistributiva em relação às suas escolas; III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; IV - autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino; V - oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino; VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal. (BRASIL, 23/12/1996, grifo nosso).

Além das atribuições de caráter organizativo e normativo, observa-se que é de competência dos municípios a oferta da Educação Infantil e do Ensino Fundamental. Com relação à Educação Infantil, ela corresponde à “primeira etapa da educação básica, tem como finalidade o desenvolvimento integral da criança de até 5 (cinco) anos, em seus aspectos físico, psicológico, intelectual e social, complementando a ação da família e da comunidade.” (BRASIL, 23/12/1996, Art. 29). Ela está dividida em creche, de 0 a 3 anos de idade, oferta facultativa pelos municípios, e pré-escola, de 4 e 5 anos de idade, com oferta obrigatória. (BRASIL, 1996/2013).

Quanto ao Ensino Fundamental, os municípios têm prioridade na oferta. De acordo com o artigo 32 da LDB, o Ensino Fundamental é “obrigatório, com duração de 9 (nove) anos,

gratuito na escola pública, iniciando-se aos 6 (seis) anos de idade, [e] terá por objetivo a formação básica do cidadão”, mediante:

I - o desenvolvimento da capacidade de aprender, tendo como meios básicos o pleno domínio da leitura, da escrita e do cálculo; II - a compreensão do ambiente natural e social, do sistema político, da tecnologia, das artes e dos valores em que se fundamenta a sociedade; III - o desenvolvimento da capacidade de aprendizagem, tendo em vista a aquisição de conhecimentos e habilidades e a formação de atitudes e valores; IV - o fortalecimento dos vínculos de família, dos laços de solidariedade humana e de tolerância recíproca em que se assenta a vida social. (BRASIL, 23/12/1996)

Portanto, a organização do ensino nas escolas, por meio do currículo, não deve prescindir desses objetivos na formação do aluno. Por isso, o governo deve promover as condições objetivas para que escolas e professores realizem suas atividades, atendendo essas orientações. Ainda sobre as responsabilidades dos municípios, estes só devem atuar nos demais níveis de ensino quando estiver atendido plenamente tudo o que for de sua competência, e ainda, com recursos acima dos percentuais mínimos, definidos pela CF/1988, ou seja, 25%.

Vale acrescentar que, com a emenda constitucional nº 59/2009, os municípios passaram a ter responsabilidade obrigatória com a pré-escola. Portanto, os municípios têm responsabilidade obrigatória com a oferta do ensino com a população da faixa etária de 4 a 14 anos de idade. Diante do exposto, observa-se que a LDB nº 9.394/1996 deixou visíveis as competências dos entes federados com os níveis de ensino. Em função dessas responsabilidades entre os entes da federação, para J. Oliveira (2009, p. 248), “[...] há no Brasil um sistema plural de educação, que deve ser organizado por meio de um regime de colaboração”.

Com isso, o ponto de unificação e de inter-relação entre ambos deve ser o regime de colaboração em torno da execução das políticas educacionais. Assim, embora as atribuições sejam dividas, todos os entes federados devem estar comprometidos com as garantias do direito à educação, conforme preconiza o arcabouço da legislação educacional brasileira.

Essa forma de distribuição das competências pelo ensino, conforme preconizou a LDB 9.394/1996, se reflete nas distribuições dos recursos e nas responsabilidades que asseguram o direito à educação para as populações. Entretanto, esse processo, segundo estudiosos da educação, expressa contradições. Para Castro (2011), ele representou avanço ao deixar expressas as responsabilidades de cada ente federado com o ensino; já para Cruz (2011, p. 82), “[...] remete ao reconhecimento da ausência de um sistema nacional de educação efetivamente articulado para garantir uma organicidade à oferta educacional”.

A distribuição das competências entre os entes federados pelo ensino teria, segundo essa autora, um efeito inverso no regime de colaboração e compartilhamento das responsabilidades, dados os desníveis socioeconômicos regionais e intrarregionais. É compreensível a preocupação da autora, uma vez que, na divisão de competências dos níveis do ensino, couberam aos municípios as maiores responsabilidades com a oferta, ou seja, ele ficou responsável pela Educação Infantil e pelo Ensino Fundamental, além da Educação Especial e EJA, sendo o ente que mais garante essa oferta.

A título de exemplo, o Censo Escolar de 2013 para a Educação Básica registrou um total de 50.042.448 (cinquenta milhões quarenta e duas mil quatrocentas e quarenta e oito) matrículas. Desse total, 23.215.052 (vinte e três milhões duzentas e quinze mil e cinquenta e duas) matrículas públicas estavam concentradas nos municípios, ou seja, 46,4%, em relação às federais, estaduais e privadas. (INEP, 2014).

Esses dados evidenciam o tamanho da responsabilidade que os municípios têm para com a oferta e a garantia do direito à educação. A propósito, eles têm atribuições obrigatórias, expressas anteriormente, pela oferta de ensino para a população de 4 a 14 anos de idade, o que corresponde à Pré-Escola e ao Ensino Fundamental.

Ao considerar apenas as matrículas públicas, da Pré-Escola ao Ensino Fundamental, os municípios possuíam 85% em suas redes, no ano de 2013 (INEP, 2014). Essa concentração de matrículas acarreta muito mais responsabilidades e custos financeiros para esses entes. Com efeito, o ensino em creche, embora seja facultativo, têm uma cobrança social bastante forte pela oferta nos estabelecimentos públicos. Assim, os municípios, embora em menor quantidade, atendem também essa demanda social.

Todavia, a sociedade não está interessada em saber de quem é a responsabilidade, entre os entes, pela efetivação de seus direitos, nem de onde provêm os recursos, ela apenas exige seus direitos, pois “[...] cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinadas necessidades educacionais e que o Estado deva assumir certa responsabilidade de resposta” (CASTRO, 2007, p. 860).

Nesse sentido, tem recaído sobre os municípios uma cobrança maior da sociedade para com a oferta de ensino, a fim de garantir o direito à educação. Essa é a forma que tem pautado as relações dialéticas entre as inciativas governamentais e os interesses sociais pela ampliação das políticas educacionais, para garantir o acesso de todos à escola, independentemente de ser obrigatória ou facultativa. Entretanto, não se efetiva um direito sem os recursos financeiros necessários para custear as políticas de acesso. Assim, as municipalidades, principalmente as

das regiões Norte e Nordeste do país, se encontram impedidas de prover uma educação de qualidade (CRUZ, 2011).

Portanto, o modelo de federalismo do Estado brasileiro tem atribuído maiores responsabilidades educacionais aos municípios, sobretudo a partir da LDB 9.394/1996. A justificativa do governo central seria a de que os governos locais seriam mais eficientes no gerenciamento das políticas educacionais, mas, contraditoriamente, a descentralização se fez com base na centralização das definições das políticas educacionais e dos recursos financeiros (CRUZ, 2011). Embora o repasse de recursos dos governos estaduais e da União para os municípios tenha sido crescente não é suficiente. Isso, de certa forma, inviabilizou a autonomia dos munícipios para definirem suas políticas e cumprirem com as responsabilidades que lhes foram atribuídas.

2.2 PARA ENTENDER AS BASES DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NA