A soma positiva entre governos e comunidades

A estrutura das relações de sinergia pode ser estudada a partir da distinção entre a sinergia baseada nas ações complementares entre governos e cidadãos e a sinergia baseada em laços que cruzam a linha divisória entre o público e o privado, isto é, em compromisso -

embeddedness- (EVANS, 1996)23. A complementaridade é a forma convencional de entender as

relações de apoio entre atores públicos e privados que parte da idéia de uma clara divisão do

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Consideramos que a forma como Evans emprega o substantivo inglês embeddedness não tem uma tradução direta ao português ou ao espanhol, posto que pretende designar de forma simultánea dois elementos: (a) o fato de que

trabalho, baseada num forte contraste entre instituições públicas e privadas. Nesse sentido, entende-se que os governos estão obrigados a fornecer certa classe de bens coletivos que complementam elementos específicos fornecidos por atores privados. A compreensão da sinergia, entendida como compromisso, é bem mais recente. Trata-se de laços que conectam os cidadãos com os funcionários públicos.

Na prática cotidiana dos projetos de desenvolvimento, Evans (1996) comenta cinco casos em países diferentes (México, Brasil, Taiwan, China e Índia), a sinergia envolve combinações entre complementaridade e compromisso. Hoje, não se pode pensar que a única forma de complementaridade seja a simples divisão do trabalho entre organizações burocráticas, por uma parte, e cidadãos por outra. Quanto as primeiras, por razão de escala e organização forneceriam determinados serviços, os segundos se limitariam às tarefas complementares. Nessa perspectiva, é quase um lugar comum que um Estado eficiente é aquele que garante o “império da lei” como condição para o bom desempenho das organizações locais e as instituições. Pelo contrário, novas pesquisas, onde é levada em conta a formação do capital social, sugerem formas inovadoras de complementaridade que se sustentam na interação diária entre funcionários públicos e comunidades.

O caso de um programa de saúde pública no Ceará (Brasil), comentado por Evans (1996), é um bom exemplo da forma na qual o compromisso desempenha um papel importante no êxito dos programas públicos. O projeto começou num clima de desconfiança social onde as pessoas não abriam as portas a funcionários do governo. Para superar tal obstáculo, os funcionários do projeto em questão teceram relações de confiança a partir de tarefas cotidianas que não tinham relação direta com a saúde (cozinhar, cuidar das crianças). Isto lhes permitiu ver a seus clientes não só como sujeitos cujo comportamento precisavam mudar, mas como pessoas de quem eles precisavam conseguir respeito e confiança. Porém, o fato de que exista uma relação estreita entre atores públicos e privados não deve levar a pensar que é preciso apagar a divisão complementar do trabalho entre burocracias e cidadãos locais.

Quando os funcionários do aparelho público conseguem estabelecer laços mais estreitos com as comunidades com as quais trabalham, consegue-se gerar uma forma sui generis de capital social. Assim, as redes de confiança e colaboração que são criadas ativam a fronteira entre o público e o privado, amarrando com força a sociedade civil e o Estado. Por este motivo, pode-se afirmar que o capital social, gerado por este tipo de intervenções, não é um predicamento da sociedade civil, é sim um forte esquema de relações que ativa a linha divisória entre o público e o privado (EVANS 1996). Nesta perspectiva que combina a sinergia de complementaridade e a de compromisso, o catalisador do crescimento econômico e o gerador de bens coletivos é o capital social que se constrói na rachadura entre o Estado e a sociedade. Trata-se de redes sociais, baseadas na confiança, as quais nem são público-estatais nem são privadas, mas preenchem o vazio entre as duas esferas.

Até aqui, devemos advertir que a reflexão de Evans descreve um círculo, dado que o capital social, como já vimos, é produto da sinergia, mas também é condição de sua construção. Na parte conclusiva deste capítulo nos ocuparemos em detalhe desse jogo circular. Por enquanto, “o assunto mais importante para analisar as origens das relações de sinergia é a questão do previamente dado e a construtividade. A possibilidade da sinergia depende em primeiro lugar de fatores previamente dados? A implementação de dispositivos organizacionais criativos ou “tecnologias institucionais suaves pode produzir sinergia em períodos de tempo relativamente curtos?” (EVANS, 1996, p.1124). Os mais otimistas optam pela construtividade, onde a sinergia é vista como uma possibilidade latente em muitos contextos e que só espera ser trazida à vida pela iniciativa institucional. Na outra opção, dentro do estoque de fatores dados que podem traçar limites à sinergia, aparecem elementos particulares do regime político e o capital social.

Ante a disjuntiva anterior, o raciocínio de Evans parece ficar atrelado às conclusões tradicionalistas da pesquisa de Putnam para o caso italiano. Segundo este, o capital social acumulado ao longo dos séculos foi o ingrediente importante para criar o “círculo virtuoso” no

qual o compromisso cívico nutre o bom governo e o bom governo fortalece o compromisso cívico. Porém, Evans levanta a questão de saber se na maior parte do Terceiro Mundo o capital social é um insumo escasso como para excluir a possibilidade da sinergia ou se as normas e as redes que caracterizam as sociedades do Terceiro Mundo constituem o solo fértil para a construção de projetos de desenvolvimento que ativem a fronteira entre o público e o privado. Sua própria resposta vem dada nos seguintes termos: “os limites parecem ser traçados menos pela densidade inicial da confiança e os laços a nível micro e mais pelas dificuldades envolvidas no levantamento da escala desde o nível micro para gerar solidariedade e ação social numa escala que seja política e economicamente eficaz” (EVANS, 1996, p. 1124). Nesta perspectiva, a chave da sinergia consiste em veicular os laços sociais e sua força de arranque nas lealdades locais através de formas organizativas duradouras. Os cinco casos comentados por Evans constatam a importância do micro-nível de capital social na construção de sinergia. Trata-se de um recurso que está, ao menos de forma latente, disponível para a maioria das comunidades do Terceiro Mundo.

Para que o estoque de capital social seja ativado, é preciso que exista um conjunto de instituições comprometidas. A análise institucional pode ser feita a partir de dois eixos de atenção: um está centrado na importância das burocracias em sentido weberiano, isto é, corporativamente coerentes de tal forma que assegurem a não proliferação do clientelismo; outro está centrado na importância da descentralização e na abertura das hierarquias burocráticas às iniciativas que partem de baixo. De acordo com os casos avaliados por Evans, a ausência de coerentes instituições públicas faz da sinergia algo difícil. Por exemplo, a demolição do Estado russo deixou uma grande quantidade de pequenas empresas sem um efetivo parceiro no setor público. Enquanto o governo russo foi decomposto no caos, a China, por sua parte, manteve suficiente coerência para reestruturar conscientemente o sistema de incentivos, no nível local, de forma tal que promoveu a auto-organização e iniciativa empresarial.

À diferença da perspectiva não conflitiva do capital social, Evans considera que a concorrência política é um fator-chave para sustentar o compromisso das partes na mobilização e a construção

de organizações compactas em setores sociais tradicionalmente marginalizados24. Isto é, o capital social comunitário não é contraditório com a organização política. Para que a sinergia latente, no capital social, seja ativada, é útil a concorrência política, pois esta cria um clima no qual os cidadãos contam, além do que a efetiva prestação de um serviço, ou sua co-produção, é somente valorizada a partir das reações dos cidadãos. Mas para que a concorrência política seja um catalizador da sinergia é preciso o império da lei; caso este não seja garantido, os meios oficiais de repressão e de administração pública terminam sendo privatizados na concorrência política. No conceito de Evans, as sociedades do Terceiro Mundo são muito propensas a que os interesses dos privilegiados sejam introduzidos nas relações entre o Estado e os grupos sociais excluídos. Pelo fato de não existirem burocracias fortes, autônomas e poderosas, o clientelismo é a conseqüência natural do forte vínculo entre o público e o privado.

Se a sinergia, em primeiro lugar, depende de fatores dados como o capital social e de um marco institucional forte e autônomo, sua construtividade, em segundo lugar, está ancorada no fato de que as estruturas sociais dependem das percepções maleáveis que as pessoas têm de si mesmas e de seus vizinhos. Isto implica que as identidades sociais podem ser construídas e reconstruídas em formas que promovam perspectivas de sinergia. O segundo elemento da construtividade, o qual é normalmente sub-valorizado, consiste nas “soft-tecnologies”, as quais, com bastante criatividade, conduzem a formas de organização social sustentáveis no longo prazo. Evans chama a atenção sobre a mudança constante dos contextos sociais, o qual obriga a pensar que as inovações específicas das “soft-tecnologies”, para ter efeitos positivos, dependem dos contextos, mas que também estas contribuem a mudar os contextos nos quais são aplicadas.

Em resumo, a visão de sinergia, proposta por Evans, chama a atenção teórica sobre os marcos institucionais que promovem um jogo de soma positiva entre o Estado e a sociedade. Em termos práticos, sua análise convida a ativar o potencial do capital social que está latente na sociedade civil, assim como a construir um novo tipo de capital social, entendido em termos de confiança e

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Aqui só damos destaque à forma como Evans tenta afastar-se da idéia de capital social de Putnam, a qual veio a ser de uso corrente na literatura sobre desenvolvimento. Para não mutilar o raciocínio de Evans, devemos dizer que a concorrência política depende da natureza latente dos conflitos sociais. “Olhando os casos revisados aqui, é claro que uma relativa igualdade de circunstâncias é uma vantagem, não só para a construção de capital social, mas também para a criação de bases societais que promovam relações de sinergia com o Estado” (EVANS, 1996,p.1128).

normas que promovem a cooperação, ali na linha divisória entre o público-estatal e o privado. Esta proposta de construir um círculo virtuoso entre o capital social dado, nos laços comunitários, e o capital social construído, como produto da sinergia entre o Estado e a sociedade, supõe jogar fora o preconceito de que “o Estado é o inimigo”. “O Estado pode com freqüência ser o inimigo, mas só em circunstâncias excepcionais é monoliticamente o inimigo. Ainda em regimes relativamente autoritários, alianças com “reformistas” dentro do Estado podem oferecer recursos para as organizações populares, que não seriam viáveis de outro jeito” (EVANS, 1996, p.1130).