A supervisão bancária e as operações de assistência financeira

Além das já descritas, o Banco Central possui, no Brasil, também algumas outras funções de regulação, tais como fiscalizar as atividades de consórcios, fundos mútuos, sociedades de arrendamento mercantil e de crédito imobiliário e associações de poupança e empréstimo.

Nesse contexto, o Banco Central pode conceder assistência financeira a instituições do Sistema Financeiro Nacional na forma de empréstimos de liquidez destinados a atender a eventuais problemas de liquidez, de natureza circunstancial e de caráter breve, experimentados pelas instituições. Trata-se de um instrumento clássico de política monetária, que se relaciona com uma das funções básicas do Banco Central, que é servir como emprestador de última instância, evitando que eventuais desequilíbrios de alguma instituição financeira possam repercutir-se no sistema.

Dessa forma, a instituição que, num determinado dia, não detiver reservas suficientes para saldar suas exigibilidades, deve recorrer ao Banco Central. O empréstimo é concedido por um dia, baseado em garantias reais e às taxas de juros mais punitivas do mercado.

É bem verdade que o Banco Central também pode atuar no contingenciamento do crédito ao setor público, monitorando o cumprimento de limites para o seu endividamento por intermédio do sistema financeiro. Isso é possível não só no que diz respeito às instituições financeiras privadas, mas também à administração do Programa de Garantia da Atividade Agropecuária - Proagro e ao acompanhamento das operações de endividamento de estados e municípios, através de Sistema de Registro das Operações de Crédito com o Setor Público, inclusive com o propósito de fiscalizar o cumprimento dos limites e condições estabelecidos em Resoluções do Senado Federal.

A literatura especializada, contudo, tem apontado algumas dificuldades quanto à essa prática. Segundo Meltzer (1995), nos países em que cabe ao banco central realizar supervisão e regulamentação do sistema financeiro, tal função não é desempenhada adequadamente devido à ingerência de políticos que procuram defender seus interesses: "A experiência em diversos países durante os anos 80 sugere que os métodos tradicionais de regulamentação do seguro bancário e de supervisão funcionaram mal na última década."

Além disso, argumenta que setores que desempenham atividades semelhantes às dos bancos, porém com menos supervisão e regulamentação, apresentam melhor desempenho com menor número de falência e intervenções. A mesma posição é partilhada por Cysne & Faria (1997) relativamente à supervisão bancária no Brasil.

Em vista desta constatação, Meltzer sugere que o mercado substitua parcela da supervisão e regulamentação, propondo que sejam criados incentivos para que os acionistas impeçam que os bancos assumam elevados riscos, bem como regras para capitalização dos bancos. O autor sugere ainda, como mecanismo de controle pelo mercado, maior transparência de informações, com uma avaliação freqüente das carteiras de crédito dos bancos por empresas de auditoria e de suas agências pelos próprios bancos, além do estabelecimento de uma escala descendente de limites de capital em relação aos ativos dos bancos. À medida que a instituição fosse se tornando mais frágil, esses limites seriam rompidos para baixo e uma série de mecanismos punitivos entrariam em ação, desde a suspensão de novos empréstimos, passando pela interrupção do pagamento de dividendos e chegando até a um takeover que tirasse a instituição das mãos dos acionistas para a de debenturistas, antes mesmo da insolvência.

Dewatripont & Tirole (1994) são menos radicais e propõem uma forma alternativa de supervisão bancária, sem intervenção nos casos de solvência e com agência de

rating e seguro de depósito privado. Assim, a regulação minimizaria os riscos de

manipulação da contabilidade e isolaria os gerentes financeiros dos choques econômicos.

Na prática, há exemplos bem sucedidos tanto de regulação conduzida pelo Banco Central como pelo mercado. São os casos da Inglaterra e dos Estados Unidos, respectivamente. Em contraste, o Banco Central do Brasil, que acumula as funções de guardião da moeda e fiscalizador do sistema financeiro, além de outras, não dispõe de instrumentos adequados de ação preventiva, o que leva os problemas a se agravarem e amplia os abalos quando a ação da autoridade monetária se torna inadiável.

maiores proporções, o Banco Central também pode prestar socorro às instituições financeiras. Um exemplo claro desse tipo de atuação ocorreu em novembro de 1995, com a criação do Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER), o qual consistia na concessão de linhas especiais de assistência financeira para instituições com programas de reorganização administrativa, operacional ou societária, que resultassem em transferência de controle acionário (fusão ou incorporação).

Os defensores da regulação dentro do Banco Central argumentam que a saúde do sistema depende da taxa de juros e que, ao ser responsável também pela regulação, o Banco Central teria meios de detectar se a carga que está impondo ao sistema não é excessiva. Por outro lado, o argumento básico da separação entre as funções de normatizar e fiscalizar o sistema financeiro e a de conceder empréstimos, tal qual ocorre na Alemanha e nos EUA, diz respeito à possibilidade de contaminação entre falta de disciplina fiscal e crise bancária.

No Brasil, a situação torna-se mais grave porque tais operações não transitam pelo Orçamento, não havendo controle ex-ante. O financiamento monetário tem seus custos passados ao Tesouro, sob a forma de redução de transferências de resultado, apenas quando o Banco Central gera lucros. Os prejuízos específicos com essas operações não são explicitados e misturam-se aos demais. Quando há prejuízo, como já descrito anteriormente, eleva-se a conta Resultados a Compensar.

3.2.3. A GESTÃO DA DÍVIDA PÚBLICA MOBILIÁRIA FEDERAL E A EMISSÃO DE TÍTULOS DE