A transparência e o controle no âmbito do Fundef: os controles interno e

O controle dos recursos do Fundef dava-se por meio dos controles interno,

externo e social. Este último, que representou uma inovação institucional trazida pelo

fundo, era concretizado via conselhos de acompanhamento e controle social do

Fundef.

Controle interno

O controle interno ou autocontrole, segundo o jurista Meirelles, é “todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria administração”. Considerando que o estado é Federal, coloca-se a questão do exercício compartilhado do controle interno nas hipóteses em que haja complementação da União. O MEC costumava alegar, no governo passado, que esta não era sua função (MEIRELLES, 1999, p. 600).

Em artigo publicado em 05/07/99, no jornal “O Estado de São Paulo” (“Ainda FUNDEF: afinal, quem o controla?”), o então ministro Paulo Renato afirmava:

Como é sabido, em cada unidade da Federação o FUNDEF é composto de receitas provenientes da arrecadação própria do Estado e de seus Municípios, aí incluídas aquelas provenientes de transferências obrigatórias da União. Sendo, portanto, recursos próprios dos Estados e Municípios, o controle e a fiscalização das receitas e despesas deve se situar também nesses mesmos níveis de governo. A responsabilidade maior é dos Tribunais de Contas dos Estados e, onde existam, dos Tribunais de Contas

dos Municípios.

Até aqui, nenhum reparo à argumentação do ex-ministro. O problema ocorre quando há complementação federal. Neste caso, continua o artigo citado:

Como os fundos são abastecidos também por transferências, constitucionais ou legais, de recursos federais, a atuação do Tribunal de Contas da União é também requerida. Além disso, a apuração de responsabilidades e conseqüente punição exige a participação do Ministério Público, quando acionado pelos Tribunais de Contas ou por iniciativa própria[...]Tudo isso, é claro, não exime o Ministério da Educação e o Conselho Federal de acompanhamento e controle social da responsabilidade de adotar providências sempre e quando tome conhecimento de denúncias apontando possíveis irregularidades na gestão dos fundos. (grifo nosso)

Isto é, era reconhecida a necessidade de atuação do controle externo no nível federal (TCU), mas não do controle interno. Este atuaria se provocado, e para tomar providências, que podem ser a comunicação ao controle externo e ao Ministério Público. Perdeu-se, no percurso, a obrigação de, de ofício, fazer o controle interno. Em depoimento à Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) do Fundef, em 27/11/02, o diretor do Departamento de Acompanhamento do Fundef, Ulysses Semeghini, relatou que o MEC ao receber denúncia encaminhava ofício, de início ao prefeito: “... nós passamos a enviar simultaneamente: já vai para o Prefeito, para o Ministério Público e para o Tribunal de Contas. E nós pedimos que investiguem e acompanhem. Esse é o procedimento padrão.” (Notas Taquigráficas, 0968/02, redação final, p. 12).

O MEC, portanto, considerava-se eximido de efetivar o controle interno ou de remetê-lo a outra instância do Executivo federal.

O Relatório da Subcomissão Especial para análise de irregularidades do Fundef, constituída pela Comissão de Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados (em 08/12/99), de lavra do Deputado Gilmar Machado, então na oposição, posicionou-se em outra direção:

Item 4. Os tipos de controle e a obrigação de fiscalização da União nas hipóteses de complementação federal

Os conselhos criados pela Lei nº 9.424/96 inauguram um novo tipo de controle: o controle social. Não excluem nem substituem os controles interno e externo. Desta forma, os órgãos executivos como o MEC, não podem simplesmente se comportar como se o problema fosse dos conselhos. Tem de haver uma estrutura de fiscalização. Se há recursos federais envolvidos o governo Federal é responsável pelo controle interno, e esta é uma atribuição constitucional. Desta forma, nos Estados em que houver complementação da União, o controle interno cabe ao Executivo Federal. Tanto isto é verdade, que o Tribunal de Contas da União entendeu que deve realizar, nesses casos, o controle externo. Esta a previsão

expressa contida na Instrução Normativa TCU nº 36/2000, que estabelece que a fiscalização “de recursos federais oriundos da complementação da União será realizada mediante inspeções, auditorias e análises demonstrativas próprias, relatórios, dados e informações pertinentes” (art. 1º), podendo o TCU instaurar processo ou convertê-lo em tomada de contas especial (art. 2º, § 1º).

Ademais, a Súmula nº 208, do STJ, dispõe:

“Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal”

Clara está, portanto, a responsabilidade da esfera federal na hipótese de haver recursos federais.

Acresce que a Lei nº 9.424/96 fazia referência expressa ao controle interno, ao determinar que os órgãos responsáveis pelos sistemas de ensino devem criar mecanismos adequados à fiscalização do cumprimento pleno do art. 212, da Constituição, e da Lei do Fundef. Ora, vigente o regime de colaboração e existindo recursos federais, cabe ao MEC exercer o controle interno.

A questão decorre de divergências em três setores: Ministérios Públicos, Tribunais de Contas e Executivos. No caso do Executivo, a esfera federal procura afastar de si a obrigação de exercer o controle. Nos demais casos, ocorre o inverso: as esferas estaduais pretendem atraí-lo para sua área de competência.

Houve, no período do Fundef, entendimento por parte do MEC de que o controle deveria ser feito pelos tribunais de contas. Ora, estes realizam o controle externo. A questão que se coloca é quem, neste caso, realizaria o controle interno. O art. 11 da Lei do Fundef mencionava os sistemas de ensino. Não se pode olvidar o dispositivo constitucional (art. 70). Com a Súmula nº 208 do STJ e a Instrução Normativa nº 36/2000 do TCU, no período do Fundef, substituída pela Instrução Normativa nº 60/09, que disciplina procedimentos de fiscalização do Fundeb parece inafastável a competência da esfera federal, que deve ser exercida, no caso dos controles interno e externo, de forma concorrente. A Lei do Fundeb foi expressa neste aspecto (art. 26, I).

Controle externo

É aquele que se realiza por órgão estranho à administração responsável pelo ato controlado. As contas do Poder Executivo são objeto de controle externo exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União (art. 71, CF). Nos estados e municípios, a fiscalização é igualmente exercida pelo Poder Legislativo, com auxílio dos Tribunais de Contas, mas no caso destes últimos com a peculiaridade de que o parecer prévio emitido por estes só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros

da Câmara Municipal (art. 31, § 2º, CF) – o que dá uma idéia do peso da manifestação das Cortes de Contas. 91

Davies denuncia a fragilidade do controle externo exercido pelos tribunais de contas (DAVIES, 2001). Ainda assim, algumas iniciativas procuraram envolver os Tribunais de Contas no esforço de aperfeiçoamento da transparência em relação aos recursos do Fundef.

Foram realizados Encontros MEC – Tribunais de Contas, que mostraram a heterogeneidade de tratamento das disposições e a ausência em alguns casos de regulamentação específica (Cf. “2º Encontro MEC e Tribunais de Contas em Brasília”, maio de 1999).

No Legislativo, a 1º Conferência Nacional de Educação, Cultura e Desporto, promovida pela Comissão de Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados, em 2000, realizou mesa referente à fiscalização de recurso do Fundef. Também nesta ocasião foi suscitada necessidade de controle compartilhado entre as esferas, em decorrência do regime de colaboração, que abrange, também, o aspecto da fiscalização. O representante do TCU comunicou que, em março daquele ano, tinha sido realizado seminário entre os Tribunais de Contas e relatou a divergência acerca da competência, no caso em que houvesse complementação da União. Os TCEs e TCMs viam a complementação do Fundef como transferência constitucional. O TCU, ao examinar a questão, entendeu que estes recursos não se enquadravam na categoria de transferências constitucionais, que são repasses decorrentes das repartições das receitas tributárias expressamente previstas como tal na Constituição. Assim, o TCU editou a Instrução Normativa nº 36/2000, que dispõe sobre os procedimentos de fiscalização do cumprimento do art. 212 da Constituição (aplicação dos recursos de MDE) e do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), à época, referente aos recursos do Fundef. A atualização deste instrumento após a aprovação do Fundeb deu-se recentemente, com a edição da Instrução Normativa nº 60/09.

Em nível federal, particularmente a Câmara dos Deputados tomou uma série de iniciativas para exercer o controle acerca dos gastos com recursos do Fundef, seja por meio de requerimentos de informação ao Poder Executivo, representações ao TCU, ou através da constituição da Subcomissão Especial, em 2000, para análise de irregularidades do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF, cujo relatório propôs a constituição de Comissão Parlamentar de Inquérito, que

91

Há estados que vão além. No Rio Grande do Norte, a Lei Orgânica do Tribunal de Contas Estadual prevê que, uma vez publicado o parecer no Diário Oficial do Estado, suas conclusões prevalecerão, se a Assembléia não julgar as contas no curso da sessão legislativa (art. 56, § 4º, da Lei Complementar Estadual nº 121/94). A regra se aplica também aos municípiospotiguares por força do art. 57 da referida lei (BARROS, 2001).

tem instrumentos de fiscalização de maior alcance. Esta CPI foi constituída, mas infelizmente em um período de final de legislatura, e pouco pode apurar, terminando melancolicamente sem ter votado relatório.

A atuação do Poder Legislativo nos demais níveis federativos, como atesta o Relatório da mencionada Subcomissão, foi efetiva. Em nível estadual funcionaram, à época de vigência do Fundef, Comissões de Inquérito instituídas pelas Assembléias Legislativas no Ceará, Maranhão, Minas Gerais. Em São Paulo houve uma CPI mais abrangente, denominada de “CPI das verbas da educação”. (Cf. Relatório da Subcomissão Especial para análise de irregularidades do Fundef, constituída pela Comissão de Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados, aprovado em 25/04/2001). Também nos municípios foram instauradas comissões de inquérito. A mostra de casos levados à Câmara comprova que os principais agentes de denúncias foram os vereadores ao lado dos sindicalistas.

Além dos instrumentos tradicionais de garantia da transparência, representados pelo controle interno (exercido pelo Poder Executivo) e pelo controle externo (de responsabilidade do Poder Legislativo, com auxílio dos tribunais de contas competentes), a Lei do Fundef adicionou mecanismos específicos. O primeiro deles foi a distribuição dos recursos em contas únicas e específicas, o que, aliás, facilitava a fiscalização exercida pelo Ministério Público. Além disso, foi estabelecido o controle social, exercido por conselhos de acompanhamento e controle social.

Controle social

Esta modalidade de controle já era debatida na década de 80. Thereza Lobo assim o definia (LOBO, 1988, p. 19):

Controle social - a descentralização, caso se deseje voltada para a democratização do Estado, precisa incorporar aos mecanismos de acompanhamento, supervisão e avaliação outros que não os tradicionalmente encontrados na experiência da administração pública brasileira. A supervalorização de mecanismos formais de controle extremamente burocratizados não garantiu, até agora, a eficácia e a justiça na prestação de ação governamental. Assim, é fundamental o estímulo à criação de mecanismos que possibilitem à população o exercício da cobrança e fiscalização da ação do poder público. Conjugado à transparência do processo decisório, o controle pela sociedade organizada (associações comunitárias, órgãos de classe, etc.) permitirá desenvolver o sentido da responsabilidade cívica da população.

A crítica ao “Estado burocrático” aproxima-se das idéias que seriam elaboradas na década seguinte, no contexto do Estado gerencial. De fato, o controle social ganha novo fôlego a partir das propostas de reforma administrativa. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, divulgado pela presidência da República em 1995, dispunha que “a

aproximação entre a administração pública e os cidadãos far-se-ia através do “projeto cidadão”. Neste documento lia-se:

Ainda no plano democrático, a prática cada vez mais freqüente da participação e controle direto da administração pública pelos cidadãos, principalmente no nível local, é uma nova forma de defender a coisa pública. [...] Como promotor desses serviços o estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade [...]. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). (grifo nosso)

Benjamin Zymler, administrativista e ministro do TCU (1999, p. 115), observa:

Com a reforma do Estado, em especial com a promulgação da EC nº 19/98, ganhou destaque o chamado controle social, que será impulsionado a partir da chamada “Lei de proteção ao usuário de serviços públicos”, nos termos do § 3º, inciso I, do art. 37 da Constituição Federal.

O parágrafo único do art. 30 da Lei Geral de Concessões estabelece que a fiscalização dos serviços públicos deve ser feita periodicamente por comissão integrada por representantes do Poder concedente, da concessionária e dos usuários.

Há, pois, uma ênfase no usuário enquanto se esvazia o espaço do cidadão.

O controle social, no entanto, não está intrinsecamente ligado ao Estado gerencial e, pode assumir diferentes significados e um papel relevante no Estado Social de Direito. Assim, o ingresso da sociedade civil nos conselhos representa, para Maria da Glória Gohn, “a passagem de uma fase de participação enquanto pressão, para uma participação qualificada” (GOHN, 2001, p. 50). Conselhos antes tidos apenas como técnicos passam a requerer, na sociedade democrática, além da competência técnica, o requisito da representatividade. Ao mesmo tempo, os membros de conselhos oriundos dos segmentos sociais passaram a procurar se habilitar tecnicamente, para melhor desempenhar suas funções.

Os conselhos constituem um instrumento que confere legitimidade a determinada política pública, auxiliando em sua consolidação.

O Fundef inaugurou a era dos conselhos de controle social, originalmente previstos apenas para as esferas subnacionais no projeto de lei do governo, para a regulamentação da EC nº 14/96 (Fundef). Com o trabalho de costura política empreendido pelo relator, Deputado Ubiratan Aguiar, seu discurso dominou a sessão de votação, em 05/12/96. O relator justificou a inserção da previsão de conselho de acompanhamento e controle social, também na esfera federal. Para o parlamentar, os conselhos serviriam “como olhos da sociedade na fiscalização dos recursos que constituem esse fundo”.

Aprovada a legislação, o governo se apressou em divulgar as regras de funcionamento do fundo por meio do “Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Guia para sua operacionalização” (1997), que continha, inclusive, minutas de projeto de lei para a criação dos conselhos de acompanhamento e controle social, nos níveis estadual e municipal.

Cartilha produzida pelo Instituto Teotônio Vilela, vinculado ao PSDB, partido do presidente, acentuava que o fundo fora criado para “dar transparência à aplicação dos recursos destinados ao financiamento da educação e possibilitar o controle do cumprimento das competências e responsabilidades das diversas esferas do governo” (ITV, 1997, p. 12). Mesmo os correligionários do presidente não conheciam ainda em detalhes as regras do fundo, de modo que a cartilha dava a informação incorreta de que a complementação da União poderia ser suspensa como forma de sanção aos que deixassem de cumprir as exigências ou prestassem informações falsas (ITV, p. 18). A característica do Fundef foi responsabilizar os agentes, mas preservar o caráter de distribuição incondicionada, em termos diferentes, por exemplo, dos recursos do FNDE, cuja ausência ou insuficiência de prestação de contas pode comprometer o recebimento no ano seguinte.

Ao comentar pontualmente a lei, Monlevade ressalta a oportunidade da criação dos conselhos de acompanhamento e controle social e a importância da inclusão de funcionários não docentes nos conselhos municipais (1997, p. 184). Na segunda edição da obra( indica que a Lei do Fundef(MONLEVADE, 2001, p.205) “trouxe uma nova transparência”. Monlevade e Ferreira reconhecem (1997, p. 76) a necessidade de uma gestão mais eficiente das receitas arrecadadas e transferidas para a educação e consideram que, para isto, “o FUNDEF inegavelmente contribui, não só redistribuindo recursos através de um critério mais justo e eficaz, como principalmente criando contas específicas que os Conselhos Sociais poderão controlar”.

Castro (1997) entendia que “o fundo pode ser um grande instrumento que propicie maior transparência para a fiscalização e utilização de uma parcela nada desprezível (1,57% do PIB, para 1996) dos recursos públicos”.

Davies (1998) ressaltou, de forma original, um aspecto que merece reflexão: os conselhos sociais seriam mais estatais que sociais, em virtude de sua representação. Para o autor, o “potencial democrático” dos conselhos é “bastante limitado”.

Em minha percepção a questão é mais complexa. Em primeiro lugar, a lei fixou composições mínimas, daí ser o potencial de sua expansão, por novos representantes da sociedade ou por mais representantes estatais, determinado pelo grau de organização e mobilização da comunidade92. Em segundo lugar, o Conselho Nacional de Educação,

92

Por exemplo, a Lei Estadual nº 6.044, de 16 de abril de 1997, editada pelo estado do Pará, primeiro a aderir ao Fundef, inseria representação da Ubes no conselho de âmbito estadual.

mesmo que considerado um órgão estatal, tem uma natureza que o vincula à sociedade. Por outro lado, Consed e Undime, ainda que sejam considerados estatais – o que não é tão claro, não têm relação hierárquica ou, necessariamente, posições e interesses coincidentes entre si e com a representação do governo federal. Ao contrário, potencialmente eclodem conflitos federativos, e o fato de cada parte deter parcela do poder cria condições para o controle. Infelizmente, em nível nacional o conselho montado pelo Executivo federal foi um colegiado “ampliado e governista” e com poder político esvaziado (GIL, 2005). Foi comum, ainda, que prevalecessem os interesses do Executivo também no plano municipal, aquele em que Davies reconhecia o conselho com mais caráter social que estatal, se mantida a composição mínima. Como registra Rodriguez, em muitos municípios havia manipulação das representações, maquiagem das informações e formas de cooptação dos CACSs (2001, p. 54). Para Castro e Menezes (2003, p. 29), “muitos conselhos são descaracterizados em suas funções fiscalizatória e moralizante, pois são compostos por pessoas ligadas aos mesmos grupos que controlam o poder local”. Marcelo Ottoni (CASTRO, 1998, p. 15) indica que muitos dos conselhos eram pura ficção, enquanto outros funcionavam precariamente ou tinham sido constituídos de modo “oficialista”. Gouvea e Souza (2002) assinalam que não era prevista a forma de escolha para a representação dos professores e servidores, de sorte que esta não se fazia, necessariamente, pelo sindicato. Sobre esta questão, assinalávamos (MARTINS, 2001, p. 38) que a indicação por parte do Executivo, como ocorria em alguns lugares, não encontrava respaldo na lei. Isto, contudo, não significava que deveria ser feita pelo sindicato:

Os membros do conselho que representam os pais de alunos, servidores e professores e diretores devem ser indicados por seus pares. As expressões “representam”, “representações” e “representando” (art. 4, § 1º, I a IV) não deixam quaisquer dúvidas. Estas vagas não são de indicação do Executivo. Há casos de interferência do Ministério Público – que é o fiscal da lei – para a reconstituição do conselho, em caso de desobediência a esta norma. De outro lado não havia previsão de que a representação fosse indicada pelo sindicato, embora nada impeça que esta fórmula seja adotada em nível local. Aliás, a presença da CNTE nos conselhos nacional e estadual, expressa em lei, indica que esta seria uma solução natural. Mas não é obrigatória. Obrigatória é a indicação pelos pares, seja em assembléia ou eleição organizada para tanto, de acordo com a norma editada pelo Executivo local.

Os Encontros Nacionais dos Conselhos Estaduais do Fundef apontavam alguns dos problemas de funcionamento destes órgãos e propugnavam pela realização de cursos, disseminação de informações, garantia de publicidade sobre as transferências referentes ao Fundef, maior integração entre os conselhos, aperfeiçoamento da democracia (escolha pelos pares, eleição do presidente pelos conselheiros), além da garantia de estrutura para seu funcionamento. (Cf. Documento referencial do II Encontro Nacional dos Conselheiros

Estaduais do Fundef – outubro/2000 e Carta dos Conselheiros do Fundef, de 05/10/2000, dirigida ao Ministério da Educação, Consed e Undime.

Em depoimento por ocasião de audiência pública na Comissão de Educação da Câmara, que debateu as irregularidades do Fundef, em 23/11/99, Francisco das Chagas Fernandes, então representante da CNTE no CACS federal, preconizava:

Os conselhos dos três níveis, eles não são hierarquizados. Portanto, o Conselho Federal não tem nenhuma responsabilidade junto aos conselhos estaduais, nem estes junto aos conselhos municipais. Essa era uma proposta que dizíamos que tinha que existir, ou seja, os conselhos deveriam ser hierarquizados para haver uma inter-relação entre eles. Não existe.

A proposta, embora revele louvável preocupação com a fiscalização, pressupõe um Estado unitário e contrasta com o modelo federativo adotado pela Constituição brasileira, que deve permear a formulação das políticas públicas. Cabe um esforço para que a inter- relação se dê conforme o federalismo cooperativo, nos marcos do regime de colaboração.

A prática pode não ter sido democrática, mas o potencial para tanto existia. O contraste dessas duas dimensões é revelado por Gouveia e Soares (2002), que estudaram