O abandono do Estado no planejamento do desenvolvimento industrial caracteriza a economia brasileira na década de 80. Esquemas de incentivos vigentes desde o início da década de 70 foram desarticulados pelo avanço explosivo da dívida externa e diminuição das formas de financiamento externo. A década de 80 é reconhecida como o período de eclosão da crise da dívida externa nas economias emergentes (FILGUEIRAS; GONÇALVES, 2007, p. 126). A grande afluência de capitais externos na década anterior parece ter contribuído para o agravamento dessa crise. Como destacado por Cassiolato e Lastres (apud AREND; FONSECA, 2012, p. 45):
(...) a industrialização baseada em substituição de importações, ao estimular a entrada de capital estrangeiro, fez o Brasil se tornar um dos destinos mais importantes para o investimento direto estrangeiro até o início dos anos 1980 (...) o Brasil apresentava reduzidas restrições relativas a políticas relacionadas a capital, investimento e tecnologias estrangeiras, tornando-se o país em desenvolvimento mais atraente para IED nos anos 1960 e 1970. Em 1977, por exemplo, o país recebeu 15% de todo o investimento estrangeiro das nações em desenvolvimento e, em 1980, o país tinha o maior estoque de investimento estrangeiro entre os países em desenvolvimento (e o sétimo maior no mundo).
As plenas garantias de rentabilidade dadas aos IEDs no pós-guerra, atraíram de fato o seu ingresso no Brasil, ao mesmo tempo em que alavancaram o processo de industrialização brasileira. No entanto, a resultante do processo de industrialização foi a modernização concentrada de certos setores produtivos, ou as indústrias específicas, fortemente suportadas pelo capital estrangeiro. Logo, esse processo de modernização não poderia ocorrer sem a elevada participação das transnacionais, os principais agentes de realização dos IEDs e promovedoras do progresso tecnológico nos setores da quarta revolução tecnológica (petróleo, automóveis e produção em massa).
A transição da economia brasileira a um novo estilo de desenvolvimento capitalista, como apontado por Tavares e Serra (1983, p. 95), é caracterizada pela presença significativa do capital estrangeiro, o que trouxe grandes mudanças para o processo de industrialização do
país. Entretanto, na década de 1980, a debilidade desse processo ocorre pela escassez das fontes de financiamento externo, as quais eram abundantes na década anterior. A análise de Arend e Fonseca (2012, p. 46-47) indica que essa debilidade é justificada pelo ajustamento dos países desenvolvidos ao novo paradigma de crescimento mundial, baseado em novas tecnologias distintas das recentemente implementadas no Brasil durante a década de 70. Tavares (1985) faz uma leitura sobre essa mudança, caracterizando-a como um processo de restauração da posição hegemônica dos Estados Unidos, frente ao crescimento das economias mundiais no pós-guerra, referenciado como a “era de ouro” do capitalismo. Como aponta a autora:
Após terem exportado para o mundo, durante mais de duas décadas, o padrão tecnológico do sistema industrial americano [como o setor automobilístico] através das suas multinacionais, usam o seu poder hegemônico para refazer a sua posição como centro tecnológico dominante. Assim utilizam-se dos seus bancos, do comércio, das finanças e do investimento direto estrangeiro [IED], para fazer o
redeployment, apesar de terem perdido a concorrência comercial para as demais
economias avançadas e mesmo algumas semi-industrializadas. (TAVARES, 1985, p. 9).
Essa leitura do período de 1980, é semelhante às interpretações de muitos autores, como de Furtado (1981, p. 44), que indica a imposição de relações de poder mediante a restrição tecnológica entre distintos países e suas estruturas produtivas. No interior desta relação encontram-se as ETNs, como apontado por Furtado (1981, p. 45):
Os setores em que penetraram de preferencia as transnacionais são certamente aqueles em que a demanda resultou ser a mais dinâmica, mas não se pode desconhecer que esse dinamismo deve-se em parte a essa penetração. A modernização traduzia-se em forte diversificação da demanda, vale dizer, em estreiteza do mercado. A superação desse obstáculo deveu-se em grande parte pela ação do Estado, que socializou as perdas mediante diversas formas de subsídios. Criadas essas condições básicas, as empresas transnacionais puderam abrir caminho utilizando tecnologia e equipamentos de baixo custo de oportunidade. As empresas locais encontravam-se evidentemente em posição de inferioridade, particularmente na fase inicial, mais marcada pela subutilização da capacidade produtiva.
O nacional-desenvolvimentismo é questionado quanto a sua capacidade de solucionar a crise da dívida externa e a alta inflação, levando ao enfraquecimento das lideranças nacionais consolidadas nas décadas anteriores (DINIZ e BRESSER-PEREIRA, 2007, p. 7). A penetração das ETNs na economia brasileira dificulta a orientação de políticas econômicas, pois ao mesmo tempo em que estas empresas possuíam um papel fundamental na modernização do parque industrial brasileiro, agravavam o endividamento externo sem ampliar a produção para o comércio exterior, ou seja, sem contrapartida nas exportações.
À medida que as economias desenvolvidas ingressavam na quinta revolução tecnológica (informática e telecomunicações), a estrutura produtiva brasileira, modernizada nos padrões da revolução tecnológica anterior (petróleo e automóveis), foi perdendo participação no mercado internacional, como identificado na diminuição do ingresso de IED no período (AREND; FONSECA, 2012). Analogamente, as ETNs ingressadas no Brasil nessa época concentravam sua produção para o mercado interno, inibindo a competição das empresas nacionais. Logo, a participação das ETNs tem dois sentidos: por um lado, as ETNs modernizam o parque industrial brasileiro ao paradigma tecnoeconômico já consolidado nos países desenvolvidos, por outro, impede o acompanhamento do país à transição para o novo paradigma, quando não há endogenização dos processos inovadores.
As estratégias desenvolvimentistas em prática nos países da periferia do capitalismo industrial estavam sendo desafiadas na década de 1980. Isso levou à diluição dos “territórios nacionais produtivos e financeiros erigidos no pós-guerra”, com a internacionalização produtiva ganhando maior escala posteriormente (MEDEIROS, 2010, p. 166). O avanço do sistema financeiro internacional sobre as economias estimula as ETNs a captarem maiores recursos provenientes de investimentos não necessariamente produtivos.
Esse ponto abre espaço para a discussão sugerida por Oman (apud CHESNAIS, 1996, p. 78) sobre as “novas formas de investimento” (rentista e empreendedor), amplificadas com o dinheiro ocioso proveniente das economias desenvolvidas nas décadas de 1960 e 1970. Estas novas formas de investimento se contrapõem ao investimento direto, permitindo a diminuição dos riscos para as empresas estrangeiras, e a maior participação de empresas locais por meio das joint-ventures25.
As possibilidades de exploração de empreendimentos estrangeiros nos países em desenvolvimento são garantidas sem que haja necessariamente aumento na produtividade de forma homogênea. O problema para Oman (apud CHESNAIS, 1996, p. 79-80) é que estes empreendimentos são remunerados a partir do montante de resultados da atividade
25 Associação de empresas que possuem participação distinta na capitalização de algum projeto de investimento,
garantindo não somente a eficiência, mas a exploração das possibilidades de remuneração disponíveis. Estão relacionadas às novas formas de investimento com a tipologia market-seeking, resource-seeking e eficient-
seeking, as quais serão apresentadas no capítulo seguinte, na análise acerca da reorientação do IED no decorrer
da década de 1990.
empresarial (percentual do faturamento ou dos lucros), ou seja, as empresas estrangeiras assumem o papel de “investidores”, e não de “vendedores”, objetivando apropriar-se de uma parte do ganho econômico da exploração de algum projeto ou empreendimento.
Como indicado por Medeiros (2010, p. 166), em 1980 se consolida a ruptura entre os “interesses das grandes empresas e as estratégias industriais nacionais que constituíam a base do nacional desenvolvimentismo”, de forma que na nova divisão internacional do trabalho “vale a retórica sobre o Estado mínimo e sobre a eficiência do mercado”, afirmando-se a doutrina neoliberal na década de 1990. A ruptura de interesses, portanto, está associada à construção de blocos dominantes associados ao capital estrangeiro, pois com a ampla reestruturação do parque industrial e da estrutura produtiva do país tem-se a formação de grandes conglomerados capitaneados pelo capital internacional.
No mercado interno brasileiro a desnacionalização começa a se mostrar problemática, no sentido que as indústrias que atendem o mercado interno encontram-se incapazes de se expandir para o mercado internacional, como apontado por Furtado (1981, p. 46):
A articulação entre bancos especializados e empresas do Estado põe em marcha um processo de acumulação que tende a orientar-se em função da rentabilidade dessas empresas e dos interesses da burocracia que as dirige. Com base no poder financeiro que acumulam, as referidas empresas diversificam suas atividades em múltiplas direções, muitas vezes aliando-se aos grupos internacionais que controlam a tecnologia de que necessitam.
A financeirização é um termo utilizado para representar o processo de transformações associadas às reformas liberalizantes a partir de 1990. No entanto, como colocamos anteriormente, as transformações no sistema capitalista anteriores à década de 90 já indicavam a expansão do sistema financeiro mundial, assim como sua dominância, apesar de sua consolidação de fato se verificar após a década de 1980 com os avanços da informática e das comunicações.
Em 1970, a abundância de capitais externos era uma consequência do próprio modo de acumulação de capital concentrado em grandes empresas estrangeiras, e da capacidade destas de expansão para o mercado mundial. A disponibilidade do “dinheiro ocioso” evidencia essa característica, na análise de Arend e Fonseca (2012), que faz referência às ondas longas de desenvolvimento de Kondratieff. Como vimos em Tavares e Serra (1983), compreender o processo de transformação estrutural unicamente pelo lado da oferta de produtos, prejudica a
percepção acerca das mudanças na dinâmica capitalista e seus impactos na economia brasileira, principalmente na sua orientação de inserção externa.
Em Hymer (1972), a crescente presença dos fluxo de IED na economia mundial indicava o aprofundamento da integração das economias em uma rede mundial de alocação de recursos com a estratégia de expansão das ETNs. Nesse sentido, a internacionalização se coloca mais como uma orientação estratégica de empresas internacionais, do que como uma consequência à expansão e modernização de economias menos desenvolvidas ou “emergentes”.
Na realidade, as consequências que podem ser destacadas, no processo de industrialização desencadeado pelas estratégias expansivas das ETNs nas economias periféricas, encontram-se nos diferentes níveis de concentração de renda e produtividade dentro destes países. Estas mudanças ou impasses da expansão do capitalismo, são resultantes, portanto, do próprio “crescimento” econômico. Balanco (2008, p. 198-199) também destaca esse aspecto:
As novas formas de integração econômica que surgem na esteira dessas mudanças introduzem nova característica à globalização, denotando uma nova combinação de livre-comércio com as vantagens das desigualdades acentuadas entre os países. Em termo pragmáticos, surgiram as chamadas “estratégias de mercado” associadas às “estratégias de racionalização da produção”, resultando no afloramento de novas formas de gestão e modos de organização dos grupos empresariais, assim como novos mecanismos da distribuição espacial da produção.
Utilizando estudos da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), Chesnais (1996, p. 26) destaca a seguinte citação, a qual representa a percepção à mudança ampla que ocorreu com a liberalização crescente do comércio exterior:
(...) a globalização mudou a importância relativa dos fatores causadores de interdependência. A internacionalização é dominada mais pelo investimento internacional do que pelo comércio exterior, e portanto molda as estruturas que predominam na produção e no intercâmbio de bens e serviços. Os fluxos de intercâmbio intracorporativo adquiriram importância cada vez maior. O investimento internacional é evidentemente acomodado pela globalização das instituições bancárias e financeiras, que têm o efeito de facilitar as fusões e aquisições transnacionais.
Nesse sentido, a adaptação dos diversos países emergentes ao processo de mundialização segue uma lógica cada vez mais subordinada à crescente expansão da globalização, ou, nos termos de Chesnais (1996, p. 29), de mundialização do capital, se intercambia com a própria financeirização crescente, não sendo apenas uma consequência das estratégias de grandes empresas.
A mundialização não diz respeito apenas às atividades dos grupos empresariais e aos fluxo comerciais que elas provocam. Inclui também a globalização financeira, que não pode ser abstraída da lista das forças às quais deve ser imposta a adaptação (irmã gêmea do ajuste estrutural) dos mais fracos e desguarnecidos.
O esgotamento do processo substitutivo de importações, portanto, não decorre necessariamente de problemas estruturais de insuficiência técnica na produção brasileira. Na interpretação assumida no presente trabalho, o esgotamento desse processo, no caso brasileiro, parece mais relacionado à transição para um novo esquema de desenvolvimento do capitalismo em larga escala, juntamente com a expansão do sistema financeiro mundial e a abundância de recursos para o financiamento externo. No interior dessa transição, configura- se o conflito entre os interesses de grupos dominantes na indústria brasileira, devido o aumento gradual da participação estrangeira por meio das ETNs, e o interesse desenvolvimentista (SERRA, 1982, p. 20).
No contexto de liberalização após 1990, como veremos no capítulo seguinte, devido a implementação das reformas neoliberais, a endogenização da restrição externa ocorre mas com um aspecto distinto e mais agravante. No período recente, esse ciclo expansivo da economia mundial está seguido de um processo de desindustrialização e reprimarização das exportações brasileiras.
A definição de Estado desenvolvimentista sugerida por Medeiros (2010, p. 161) difere das definições “estado-cêntricas”, que se ausentam de “hipóteses do porque as empresas aceitam as tarefas e agem segundo a direção do Estado”. A formulação de Estado desenvolvimentista que o autor sugere, dessa forma, mantém a ideia de uma:
(...) construção dirigida pelo Estado de nova capacidade produtiva industrial através de empresas estatais, bancos públicos e mecanismos de coordenação mas considera que o sucesso desta estratégia depende dos interesses internos, condicionado pelas estruturas econômicas e da ação do estado hegemônico.
Devido a grande participação dos setores intensivos em recursos naturais na pauta de exportações brasileiras, e o interesse político do Estado brasileiro no processo de industrialização, ocorreram assimetrias de produtividade entre o setor primário-exportador e o setor industrial (MEDEIROS, 2010, p. 164). A industrialização tão almejada pelo nacionalismo no pós-guerra, teve como consequência um processo de modernização concentrado, sem que houvesse eliminação das estruturas produtivas anteriores, i. e., um processo de “modernização conservadora”. Na realidade, no caso brasileiro, o crescimento
dos setores “modernos” (automobilístico e petroquímico) foi garantido pelos setores “atrasados” (agroexportador), resultando em uma divergência crescente entre os segmentos produtivos da economia brasileira (OLIVEIRA, 2003). Coube às empresas nacionais competirem com empresas estrangeiras modernas, com poucas chances de superar a estrutura retrógrada da qual se originaram.
Se a época anterior aos anos 1980 configura-se como o auge da industrialização brasileira, veremos que nos períodos mais recentes, particularmente após 1990, o Brasil vem reconfigurando sua estrutura produtiva, consolidando um processo de inserção externa com ênfase no setor primário-exportador, em segmentos intensivos em recursos naturais. Esse processo é caracterizado pela participação gradual de empresas estrangeiras pertencentes aos segmentos mais dinâmicos da economia mundial, intensivos em tecnologia, mas sem que ocorra a difusão de inovações associadas à quinta revolução tecnológica. A resultante desse processo é o aprofundamento da restrição externa da economia brasileira, uma vez que há uma especialização no modo de exportação de produtos primários, sem que haja uma modernização do parque industrial brasileiro.
Quando empresas originárias de países desenvolvidos, estes com estruturas produtivas bem mais homogêneas e desenvolvidas, se inserem em países menos desenvolvidos, caracterizados por estruturas claramente mais heterogêneas, os desdobramentos são um tanto incertos. No entanto, ao observarmos a trajetória dos fluxos de IED e o ingresso das ETNs no país, pode-se notar que os desdobramentos ocorridos no período do pós-guerra – a diversificação do parque industrial e o elevado crescimento econômico – não são reproduzidos nas décadas mais recentes, apesar do aumento significativo, tanto do IED como na elevada entrada das ETNs. Para esclarecer este contraste, precisamos antes apresentar o vínculo existente entre as ETNs e o IED. Na realidade, as mudanças de produtividade estão orientadas por interesses que perpassam as relações entre estruturas produtivas distintas, como indústria e setor primário (TAVARES; SERRA, 1983, p. 184).
O processo de financeirização das economias mundiais só vem a fortalecer este ponto. O motivo de tal inferência, está sustentado na compreensão do papel ambíguo do IED nestes processos, dos quais o IED, por via das empresas estrangeiras, emerge como principal recurso externo “modernizador” da indústria nas economias periféricas e, ao mesmo tempo, como um dos principais responsáveis pelo agravamento da restrição externa nestas economias. A
conclusão de Balanco (2008, p. 201) aponta a tendência inerente com o aprofundamento das relações descritas:
Por fim, é necessário afirmar que este mesmo processo não pode ser consolidado sem que o capitalismo preserve um de seus fundamentos estruturais mais importantes, qual seja, a desigualdade. Assim sendo, enquanto esse sistema elimina os espaços pré-capitalistas, concomitantemente mantém e aprofunda o subdesenvolvimento. Somente diante de tal resultado seria possível afirmar que a homogeneização, representada pela disseminação generalizada das relações sociais burguesas, tem como contrapartida uma totalidade heterogênea, a qual devemos denominar de capitalismo desenvolvido e capitalismo subdesenvolvido.
A lógica das ETNs apresentada no presente estudo da economia brasileira mostra que à medida que as ETNs ingressam no Brasil, suas estratégias operacionais de crescimento são fundamentadas na capacidade intrinsecamente superior das ETNs de recepção de IED com relação às empresas nacionais. Dado que as empresas primário-exportadoras seriam a fonte essencial de divisas para financiar estes investimentos estrangeiros, o aumento de ingresso de IED requeria o crescimento proporcional das exportações brasileiras.
Com o processo de financeirização das economias capitalistas, os encargos em moeda estrangeira sobre as transações correntes aumentaram, tornando mais crítica a situação deficitária do balanço de pagamentos, ao mesmo tempo em que ocasionaram uma expansão extraordinária das ETNs orientadas pela “eficiência” do mercado, a qual parece se diferenciar da “eficiência” esperada pelo Estado. Devido a inflação elevada e os níveis do mercado interno deprimidos, a atratividade ao IED se concentrou nos setores exportadores, juntamente com os esforços da política nacional em manter os superávits na balança comercial no decorrer da década de 1990 e 2000. Nos períodos mais recentes, a crescente ameaça de crises cambiais à manutenção das importações das ETNs, vem levando a reorientação do IED no setor primário.
Justamente com as transformações no modo de acumulação capitalista, e o processo de financeirização das economias, a expansão e dominação atual da estrutura produtiva brasileira pelas ETNs, mantém esta mesma lógica, recondicionando o país a uma forma de inserção internacional perversa. Como causa da crescente especialização das exportações brasileiras em produtos primários, relacionaremos, no capítulo seguinte, o papel das ETNs e seu crescimento garantido pelo Estado nacional via o ingresso de IED, baseando-se na definição sugerida por Gonçalves (1992). Essa reconfiguração da estrutura produtiva brasileira,
indicada pela reorientação do IED, como veremos, é resultante da concentração das ETNs no setor primário exportador da economia brasileira.
O Brasil na década de 1970 passava pelo auge do crescimento econômico, atingindo uma histórica taxa de crescimento do PIB de 14% em 1973. Em paralelo, o país enfrentava uma nova realidade, como defendido por Furtado (1976) (posterior às críticas de Tavares e Serra), na qual configuram-se novas relações de poder, principalmente relacionadas ao processo de modernização. A década de 80 levou a uma reorientação das medidas econômicas e políticas. Anteriormente, o problema fundamental era a industrialização do país. Em 1980, o problema fundamental é macroeconômico (dívida externa, inflação elevada e ameaça de crises cambiais), o que podemos associar ao diagnóstico que será estudado no capítulo seguinte, da vulnerabilidade externa estrutural, ou seja, da capacidade política e econômica do país de resistência a fatores desestabilizadores e choques externos no longo prazo.
A década de 1990 fica caracterizada como um período de “abandono estrutural” de políticas econômicas, devido à urgência dada aos aspectos conjunturais macroeconômicos. E é neste ponto que o diagnóstico de vulnerabilidade externa estrutural se distancia do diagnóstico de vulnerabilidade externa conjuntural. As mudanças na estrutura produtiva brasileira passam despercebidas com as interpretações limitadas aos problemas macroeconômicos conjunturais e mais urgentes. As defesas sobre a “robustez” econômica brasileira após a crise de 2008, as quais são associadas à redução da dívida externa brasileira, são contraditórias nesse sentido, pois não consideram que à qualquer mudança na conjuntura externa são os passivos externos que indicam a capacidade de “robustez” da economia (FILGUEIRAS; GONÇALVES, 2007; GENTIL; ARAÚJO, 2012; GOBETTI; SCHETTINI, 2010; FILGUEIRAS et al., 2010; CARCANHOLO, 2010; GONÇALVES, 2013). Nosso objetivo nos capítulos seguintes, será o de apresentar a relação entre a presença das ETNs no país, após a onda de reformas liberais, com o crescimento dos fluxos de IED para o setor de serviços.
3 FLUXOS DE IED E A ESPECIALIZAÇÃO REGRESSIVA DA ECONOMIA