ABORDAGEM SENIANA DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA

A partir da abordagem das capacitações e dos conceitos de Amartya Sen são discutidas questões que correlacionam tal abordagem com as ações do Programa Bolsa Família nas dimensões renda, educação e saúde, as dimensões que possuem condicionalidades diretamente relacionadas.

4.2.1. Renda

O Programa Bolsa Família não é capaz de cobrir o público-alvo em sua totalidade, devido a erros de focalização e da volatilidade da renda das famílias mais pobres. Souza (2011) afirma que o PBF possui alto grau de focalização e que este objetivo foi razoavelmente alcançado, já Soares, et al (2009) consideram que o programa deveria aumentar para em torno de 15 milhões de famílias, objetivando cobrir a maior parte da população vulnerável à pobreza.

Tabela 2 – Número de benefícios do PBF

ANO Numero de benefícios

2004 6.571.839 2005 8.700.445 2006 10.965.810 2007 11.043.076 2008 10.557.996 2009 12.310.915 2010 12.778.220

Fonte: Dados IpeaData e MDS

Uma das questões que surge na análise do Programa Bolsa Família a partir da abordagem das capacitações, de acordo com Mattos (2011), é o fato de a pobreza não ser corretamente julgada em função da renda. O programa identifica a pobreza somente como insuficiência de riqueza monetária, gera um benefício em forma de rendimento monetário, porém utilizando a abordagem seniana, este não pode ser o propósito a ser atendido, mas uma das formas de alcançar realizações que os indivíduos almejam.

Sen (1992) destaca que existem outros meios e variações interpessoais na relação entre os meios e fins. O que cada indivíduo pode realizar não depende apenas da renda, variáveis como características físicas e sociais também influenciam e constroem a individualidade, criam grande diversidade, com diferenças de idade, sexo, força física, saúde física e mental, capacidade intelectual, vulnerabilidade epidemiológica, ambiente social, clima, entre outros aspectos.

Tantos aspectos geram um problema, uma vez que se torna extremamente difícil considera-los na avaliação de desigualdade. Para Sen (1992), o descarte das diversidades interpessoais pode ser causado pela retórica da igualdade de que “todos os homens são iguais”, induzindo a pressupor a ausência dessas especificidades. Porém, trabalhar apenas a distribuição da renda na diminuição das desigualdades pode gerar desigualdades substantivas no âmbito da liberdade e bem-estar.

Sen (1992) argumenta que viver pode ser visto como um conjunto de funcionamentos interrelacionados que compreendem estados e ações. A realização de um indivíduo dever ser concebida, de acordo com essa afirmação, como vetor de seus funcionamentos que, por sua vez, devem variar desde coisas elementares, como estar nutrido adequadamente, ter boa saúde, até realizações mais complexas como ser feliz, ter respeito próprio e participar da vida comunitária. Ao analisar a igualdade, eficiência e a justiça social em termos de capacitações para realizar aquilo que se tem razão para valorar, a abordagem das capacitações, para Sen (1979), leva em conta a diversidade humana como fator essencial.

O argumento de Mattos (2011) é de que o Programa Bolsa Família procura atender grupos que têm maior dificuldade em converter renda em capacitações, como crianças, adolescentes, gestante e nutrizes. Porém, ainda de acordo com a autora, o programa falha em não pesa as dificuldades individuais de cada beneficiário, mas considera a maior dificuldade que estes grupos possuem de fazer a conversão da renda em capacitação. A falta de individualidade afeta quando uma família com uma criança sadia e outra família com uma criança enferma, recebem o mesmo valor do benefício.

A abordagem das capacitações define a pobreza como um fenômeno multidimensional, que pode ser definida como a privação de capacitações básicas e não apenas insuficiência de renda. Porém, a abordagem das capacitações, de acordo com Sen (1999), não nega que o baixo nível de renda seja uma das principais causas da pobreza, sendo possível observar em alguns casos uma relação de interdependência: falta de renda gera perda de capacitações e privação de capacitações pode levar a menores rendimentos.

Como demonstrado no gráfico 2, o índice de Gini apresentou queda durante os últimos anos, Maia (2008), Soares et al (2009) afirmam que tal redução foi uma tendência nacional observada em quase todos os estados brasileiros. Soares, et al (2009) consideram que a queda do índice de Gini pode ser atribuída à melhora da educação, devido a universalização de acesso ao Ensino Fundamental e à queda da taxa de repetência, juntamente com a criação do Programa Bolsa Família.

Sen (1979) defende que mesmo em contextos de urgência, é possível para os programas assistencialistas trabalharem com o espaço das liberdades, e não apenas com a questão da renda. Tal defesa se conecta ao Programa Bolsa Família, pois apesar de ser um programa emergencial, com o objetivo de retirar pessoas da pobreza e extrema pobreza, também é uma política pública de assistência social que tem exigibilidades em outras dimensões que não apenas a transferência de renda.

A abordagem das capacitações considera a pobreza como privação das capacitações básicas, como por exemplo, não se nutrir adequadamente, não ter acesso à educação e saúde. O Programa Bolsa Família possui condicionalidades que dizem respeito à freqüência escolar de crianças e adolescentes das famílias beneficiárias e acompanhamento médico das crianças (vacinação) e mulheres (principalmente gestantes e nutrizes) beneficiadas pelo programa, tais pontos serão discutidos a seguir.

4.2.2. Educação

De acordo com MDS, as condicionalidades são compromissos assumidos pelas famílias beneficiárias que garantem a manutenção do recebimento do benefício. Na área da educação, as crianças e adolescentes de 6 a 15 anos devem estar matriculados e com freqüência mensal mínima de 85% da carga horária, para alunos entre 16 e 17 anos, tal freqüência mensal deve serde no mínimo 75% da carga horária.

Para Lima (2008), as condicionalidades do programa são investimentos de longo prazo e diminuem as oportunidades de jovens se envolverem com violência e drogas. Vieira (2008) analisa a freqüência escolar como contrapartida do Bolsa família e conclui que o PBF contribuiu para a melhora da educação e qualidade de vida dos beneficiários. A autora também observou uma queda da evasão escolar tanto das crianças, quanto dos adolescentes no Ensino Fundamental e Médio. Porém, a autora atenta sobre o fato da qualidade da educação não ter elevado o que diminui o potencial de tal efeito para a redução da pobreza e promoção social.

Herkenhoff, et al (2006) criticam as políticas de educação e assistência social promovidas pelo Bolsa Família por serem fragmentadas, pela falta de articulação para promoção de ações comuns ou complementares. De acordo com as autoras, as políticas de educação e assistência social não desenvolvem programas e projetos que gerem autonomia das famílias vulnerabilizadas pela pobreza.

Mattos (2011) conclui que a condicionalidade do PBF vinculada à educação promove um efeito positivo pequeno, por vezes, nulo na frequência escolar e nas taxas de reprovação das crianças e adolescentes beneficiadas pelo programa.

4.2.3. Saúde

Na área da saúde, o Programa Bolsa Família exige que as famílias se comprometam a acompanhar o cartão de vacinação das crianças menores de 7 anos, já as mulheres na faixa dos 14 aos 44 anos também precisam estar em dia com a vacinação, as gestantes devem realizar o pré-natal e nutrizes devem fazer acompanhamento médico.

Para Souza (2011), essas condicionalidades juntamente com o aumento da renda familiar via transferência de renda, podem ter efeitos positivos sobre a saúde dos beneficiários. Porém, tais efeitos não melhoraram indicadores como taxa de mortalidade infantil, em função do programa.

Lignani, et al (2011) observam uma melhora no consumo de alimentos como cereais, feijões e gorduras, principalmente entre as famílias em que a renda mensal era mais dependente do benefício. Para as autoras, isto sugere que algumas famílias antes de ingressar no Programa Bolsa Família, tinham deficiências nutricionais graves, com dificuldade de consumir inclusive alimentos considerados básicos como arroz e feijão.

Apesar do aumento no consumo de alimentos, Lignani, et al (2011) destacaram que não ocorreu a mesma tendência no consumo de legumes, frutas e vegetais. As autoras constataram que muitas das famílias consideram tais alimentos como não-essenciais (exceto na dieta infantil) e o preço é determinante na hora da compra. Devido a grande disponibilidade de produtos calóricos e de baixo valor nutricional, como biscoitos e açúcares, a preços mais acessíveis.

Costa, et al (2008) afirmam que famílias identificadas com formas mais graves de insegurança alimentar utilizam além dos benefícios, a merenda escolar como forma de complementar a alimentação. Tais resultados, de acordo com os autores, revelaram que apesar da melhoria na quantidade e variedade de alimentos, ainda existe um grupo significativo de beneficiários que não é capaz de ter acesso a uma boa alimentação.

Mattos (2011) conclui que apesar da transferência de renda aumentar o consumo de alimentos e sua variedade, a dieta de muitos beneficiários continua pobre no que diz respeito a frutas, legumes e vegetais e ainda existem famílias que mesmo com o benefício necessitam buscar outras vias para complementar a alimentação.

A seguir são descritos os dados e o método utilizado para analisar o Programa Bolsa Família nesta dissertação, utilizando dados para observar além das dimensões que contém condicionalidades diretamente relacionadas, mas também dimensões que possam ser beneficiadas pelo transbordamento do auxílio e exigibilidades do PBF.