O Estado Gerencial – baseado nos instrumentos de governança, governabilidade, eficácia, eficiência, publicidade e transparência – em seu processo formativo e evolutivo incorporou práticas da accountability como procedimento de ampliação de seu espectro afirmativo – transparência para controlar. Esse processo de incorporação da accountability, presente no desenvolvimento de políticas de transparência centradas na tríade responsabilização, avaliação e prestação de contas, resultou em uma nova reconfiguração do Estado, que passou a expressar uma natureza quantofrênica (GAULEJAC, 2007).
O Estado, portanto, passa a adotar gradativamente políticas de mensuração que resultam na aplicação contínua de avaliações de desempenho no serviço público. Sendo que, no campo educacional estes procedimentos gerencialistas resultaram na adoção de políticas de accountability educacional, manifestas em mecanismos como Prova Brasil. É nesse sentido que se adere à compreensão da coexistência de um Estado Gerencial e Avaliador.
[...] a avaliação assumiu basicamente as características de accountability: uma forma tecnocrática de valorar e um procedimento burocrático de exigir o cumprimento de obrigações. É inevitável a conexão entre a accountability e a ideologia da eficiência. A responsabilidade, antes entendida nos âmbitos universitários como pertinência e equidade, ou em outras palavras, a prestação de contas à sociedade como um todo, referida como accountability, se transforma na exigência de demonstração na obtenção de determinados resultados através do emprego dos meios mais eficientes. É, portanto, a capacidade de prestar contas não à sociedade, mas aos governos e aos clientes. (DIAS SOBRINHO, 2002, p. 29).
O Estado Avaliador molda-se e complexifica-se objetivando controlar não só as instituições, mas também os cidadãos. Afonso (2013) realiza uma análise acerca desta complexificação do Estado Avaliador, demarcando e comparando três estágios (QUADRO 01), buscando sistematizar os principais acontecimentos que levaram a construção e a consolidação desse Estado Avaliador em colaboração com as políticas de avaliação.
Quadro 1 – Comparação das diferentes fases do Estado-avaliador
ESTADO-AVALIADOR (1ª FASE, ANOS DE 1980/1990)
ESTADO-AVALIADOR (2ª FASE, FINAL DOS ANOS DE 1990 E
ATUAIS ANOS 2000…)
PÓS-ESTADO-AVALIADOR (ANTEVISÃO COM BASE EM ALGUNS
INDICADORES)
Expressiva autonomia relativa do Estado-nação na definição de políticas públicas. Prioridade ao controle social por parte do Estado. Estreita vinculação ideológica neoliberal e
neoconservadora com as políticas avaliativas e de accountability. Incremento de avaliações externas nacionais em larga escala (provas de aferição, exames nacionais, exames estaduais…). Maior incidência nos níveis de ensino básico e secundário (fundamental e médio). Participação não sistemática em avaliações comparativas internacionais. Emergência de formas de avaliação externa do ensino superior em muitos países sem essa tradição. Empréstimo e aprendizagem como principais mecanismos de transferência de políticas, nomeadamente no que diz respeito a países centro- europeus e norte-americanos, estando, no entanto, mais presentes os mecanismos de imposição para países do Sul onde o Fundo Monetário Internacional (FMI)/Banco Mundial e o “Consenso de Washington” têm sido mais precoces e ortodoxos.
Retração crescente da autonomia relativa do Estado-nação e maior protagonismo de instâncias internacionais e transnacionais (União Europeia, OCDE, Banco Mundial…). Prioridade do Estado ao processo de acumulação. Expansão dos processos de globalização (cultural, política e econômica…). Consenso transideológico em relação à necessidade de políticas de avaliação. Incidência nos níveis de ensino básico e secundário (fundamental e médio) e maior diversificação e precocidade das avaliações externas nacionais. Consolidação de agências autônomas ou de direito privado para a avaliação e acreditação do ensino superior nacional. Protagonismo de agências internacionais para a qualidade, como a European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA) em contexto europeu. Regulação pelo conhecimento, definição de indicadores e adesão a políticas baseadas em resultados e evidências. Participação mais frequente e regular em avaliações comparativas internacionais, com indução de rankings (PISA da OCDE, por exemplo). Harmonização, disseminação, estandardização, imposição, entre outros, como mecanismos de transferência de políticas.
Estado-nação recentemente inserido em contraditórios processos de governance e confrontado com a crise de regulação da economia mundial, paralelamente à emergência de uma sociedade civil mundial (que poderá ser mais afirmativamente contra-hegemônica face àquelas agendas). Manutenção do ensino básico público e universal como preocupação do Estado-nação, principalmente em países periféricos. Exacerbação de processos de transnacionalização da educação e aumento da mercadorização e mercantilização no âmbito do ensino superior. Referenciação a acordos da Organização Mundial do Comércio (OMC) e de outras organizações similares. Novo ímpeto do Banco Mundial na promoção das políticas de privatização da educação. Expansão de oferta educativa (superior e não superior) em regime de franchising e maior tendência para a modularização e estandardização curricular. Ampliação da privatização dos sistemas e agências de avaliação e sua conexão internacional e/ou incremento de políticas de avaliação comuns no âmbito de blocos regionais como a União Europeia ou o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL).
Fonte: Afonso (2013, p. 278).
Afonso (2013) demarca a primeira fase (1970-1980’s) – época em que o regime gerencial e a ideologia neoliberal ganham força –, como um período de acomodação das políticas de avaliação e accountability, fundamentais nas reformas gerenciais implementadas na administração pública. Imersos no contexto de guerra fria22, os EUA julgaram necessário
22 A Guerra Fria (1945-1991) foi uma disputa econômica, tecnológica, militar e ideológica entre dois grandes blocos de influência, o EUA (capitalista) e a URSS (socialista), que ocorreu após a Segunda Guerra Mundial. Essa disputa pela busca de supremacia política colocava em risco a humanidade, pois ambos os lados possuíam armamento nuclear. Contudo, essa guerra nuclear não traria benefícios a nenhum dos lados, tendo em vista que o
que o Estado passasse a controlar de forma eficaz e eficiente a educação pública, a fim de fomentar a competitividade econômica e tecnológica, utilizando e introduzindo mecanismos de accountability educacional como instrumento de governo, por conseguinte aplicando avaliações nacionais em largo espectro23.
A segunda fase (1990’s), do desenvolvimento desse Estado Avaliador, é marcada pela forte e decisiva presença dos organismos internacionais no condicionamento e direcionamento das políticas de educação. Dentre esses organismos a OCDE24, ganha um destaque especial, por conduzir uma nova trilha de internacionalização das políticas de avaliação – a formulação do PISA25 em 1997, por exemplo –, criando um sistema de indicadores que permite comparar países através de um ranking gerado pelo resultado de avaliações internacionais em larga escala.
Na terceira fase, hodierna, demonstra-se a busca inalcançável da conquista de um ensino público básico universal nos países periféricos, transnacionalizando as políticas educacionais dos países do centro para a periferia, em uma espécie de confluência de interesses (BROOKE, 2006). Nesse sentido, Afonso enfatiza que:
[...] se a lógica do sistema capitalista é a ânsia ilimitada do lucro e da acumulação, é, no mínimo, estranhamente incômodo pensar que os países centrais (ou as organizações internacionais mais poderosas na construção da agenda global) têm um interesse genuíno na subida dos níveis educacionais dos países periféricos e semiperiféricos, a não ser, é claro, quando isso ocorre dentro dos limites que são desejados e necessários para a contínua expansão desse mesmo sistema capitalista mundial, nomeadamente quanto às qualificações exigidas para a mão de obra (que deve ficar disponível enquanto novo exército de reserva qualificado) ou, mais genericamente, como condição para preparar e integrar novos consumidores no mercado mundial (AFONSO, 2013, p. 279).
Nessa senda, os interesses das elites internacionais nos países periféricos, em sua essência, não se caracterizam por buscar a elevação dos níveis educacionais nesses países e a superação da desigualdade social por intermédio da educação. Na verdade, nunca se almejou dano estrutural seria muito maior que a vitória, não ocorrendo, portanto, nenhum disparo direto, por isto foi denominada “guerra fria”.
23 Testes estandardizados de alto impacto, caracterizam-se por gerar consequências severas para os envolvidos. 24 A OCDE é uma organização formada por países-membros e parceiros estratégicos para o desenvolvimento econômico. Os países membros possuem elevado PIB per capita (Produto Interno Bruto por habitante), bem como um alto IDH (Índice de Desenvolvimento Humano). Esses países reúnem-se para discutir questões econômicas, financeiras, comerciais, sociais, educacionais e ambientais a fim de buscarem “soluções” para os problemas que permeiam essas questões.
25 PISA (Programme for International Student Assessment), ou Programa Internacional de Avaliação de Estudantes. Coordenado pela OCDE o programa objetiva [...] produzir indicadores que contribuam para a discussão da qualidade da educação nos países participantes, de modo a subsidiar políticas de melhoria do ensino básico. A avaliação procura verificar até que ponto as escolas de cada país participante estão preparando seus jovens para exercer o papel de cidadãos na sociedade contemporânea.” (INEP, 2019).
um sequer resquício de igualdade entre esses países, a finalidade é qualificar minimamente uma mão de obra periférica que será usufruída pelo mercado (inter)nacional, regido pelas relações sociais do capital.
Portanto, vale ressaltar que todos esses estágios do Estado Avaliador – elencados por Afonso (2013) – podem coexistir, pois os elementos que constituem cada estágio vão sendo incorporados uns aos outros, e desenvolvidos de modo que estejam sempre alinhavando as diretrizes do capital. Nessa peja, cresce nos países latino-americanos uma tendência a valoração dos exames externos, que se configuram como principal ferramenta para a consolidação de políticas educacionais de accountability na região (NARDI; SCHNEIDER, 2014).
Isso resultou na América Latina, na adoção da dimensão avaliativa da accountability, que tem levado o sistema educacional a um campo quantofrênico movediço. Essa quantofrênia baseada nos “sistemas de rankings, [...] standards, [...] testes high-stakes (relacionados a sanções) [a uma conjuntura que] tem afetado o acesso aos conhecimentos sistematizados e historicamente acumulados prejudicando, sobremodo, os alunos mais vulneráveis.” (MENEZES, 2019, p. 249).
Essas políticas de accountability educacional, reforçam a responsabilização dos sujeitos da escola (gestores, professores, alunos) sobre o nível de desempenho quantitativo que a escola atingir nos testes estandardizados – ressalte-se que estes testes não levam em consideração os aspectos socioeconômicos no qual a instituição está inserida.
Os testes externos padronizados resultam no estabelecimento de um ranking entre as escolas, gerando uma competição tanto pelos “melhores” alunos, como por recursos financeiros – as escolas que obtém os melhores resultados são destinadas mais verbas, logo, menos recursos para as que “fracassaram”. Estas últimas podem sofrer sanções, relegadas ao esquecimento pelo processo de “livre escolha” do sistema de vouchers, fechamento ou transferidas a gestão da iniciativa privada – transformadas em escolas charters.
As escolas Charters caracterizam-se por serem mais uma forma de transformar o sistema de educação pública em um negócio para a iniciativa privada. Essas escolas são arrendadas a iniciativa privada, financiadas pelo Estado, sob o preceito de que a gestão privada é mais eficaz e eficiente. Aumentando assim a competitividade entre as escolas públicas e privadas “[...] sendo o estudante convertido em um consumir de produtos educacionais, ampliando ainda mais o fosso/exclusão social: tem educação de elevado padrão quem pode pagar, caso contrário o cliente deve contentar-se com uma educação de nível inferior.” (MENEZES, 2019, p. 270).
Por seu turno, pelo sistema de vouchers o Estado oferece recursos (como uma bolsa) as famílias e estas podem escolher, em tese, em qual escola seu filho irá estudar (parent choice26) – “melhores” alunos, “melhores” escolas. Esta escolha é feita baseada nos rankings, que indicam e informam o desempenho das escolas nos testes.
Conquanto, percebe-se que o desdobramento desses testes e, por conseguinte das políticas de accountability educacional, no sistema educacional é muito perverso, submetendo gestores, professores e alunos a concentrar esforços em atender somente aquilo que exigem as avaliações externas, para a manutenção da sobrevivência da escola e do emprego dos profissionais da educação, sendo os alunos de baixa renda excluídos cada vez mais do acesso a uma educação de efetiva qualidade e do acesso aos conhecimentos sistematizados.
Nesse sentido, Ravitch pondera que:
Os testes são necessários e úteis. Mas os testes devem ser suplementados pelo juízo humano. Quando definimos o que importa na educação apenas pelo que nós mensuramos, estamos em sérios problemas. Quando isso acontece, tendemos a esquecer que as escolas são responsáveis por moldar caráter, desenvolver mentes sãs em corpos saudáveis (mens sana in corpore sano) e formar cidadãos para a nossa democracia, não apenas ensinar habilidades básicas. Nós até mesmo esquecemos de refletir sobre o que queremos dizer quando falamos em boa educação. Certamente, temos mais em mente do que meramente letramento e cálculo. E quando nós usamos os resultados dos testes, com todas as suas limitações, como meios rotineiros de demitir educadores, distribuir bônus e fechar escolas, então distorcemos o propósito da educação de uma vez só. (RAVITCH, 2011, p.190, grifo do autor).
A fim de definir as diretrizes para a condução das políticas educacionais e as metas a serem alcançadas pelos países periféricos, o BM e a OCDE realizaram diversos encontros internacionais, um deles conhecido como “Cúpula do Milênio”, que aconteceu em Nova Iorque, no ano 2000. Esse encontrou definiu objetivos e metas a serem realizados até o ano de 2015 pelos países signatários. Todavia esses objetivos educacionais foram definidos com baixa participação da sociedade civil e centrados no desenvolvimento econômico, como se este fosse solução para a exclusão e a desigualdade social.
Em 2015, a ONU aprovou os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável – ODS (EUA/New Iorque), cujos indicadores foram definidos e disponibilizados no ano seguinte na AGENDA 2030 (2016). Este documento consiste em uma declaração composta por 17 ODS e 169 metas a serem alcançadas até o ano de 2030.
26 “O Parent Choice, cuja origem remonta a década de 1950 nos EUA, na conjuntura de avanço dos direitos civis, é um reflexo da cultura velada de segregação racial estadunidense. Em virtude da recusa de vários grupos brancos em matricular seus filhos nas escolas frequentadas por negros autorizou-se nos EUA, a liberdade do estudo/educação domiciliar, bem como em escolas pagas, ou arrendadas pelo Estado. Estas práticas reforçam tanto a exclusão social como os sentimentos/comportamentos preconceituosos que reproduzem a opressão de grupos hegemônicos (política e economicamente) sobre outros segmentos sociais.” (MENEZES, 2019, p. 270).
Da Agenda 2030, pode-se depreender o reforço para a estruturação do Estado Gerencial-Avaliador e a utilização das políticas de accountability educacional a fim de formas pessoas “empregáveis” segundo à lógica do mercado. Menezes (2019) alerta para os objetivos mercadológicos implícitos na Agenda, em especial nas metas do objetivo 4:
Dentre as metas do Objetivo 4 (Agenda 2030) destacam-se: 4.3 “assegurar a igualdade de acesso para todos os homens e mulheres à educação técnica, profissional e superior de qualidade, a preços acessíveis, incluindo universidade” – em virtude da clara referência ao processo de privatização da educação, com ênfase a educação universitária; 4.4 “aumentar [...] o número de jovens e adultos que tenham habilidades [...] competências [...] para emprego, trabalho decente e empreendedorismo” – clara analogia a Teoria do Capital Humano e as Diretrizes traçadas em Jomtien (1990), Dakar (2000) e na Estratégia 2020 (BANCO MUNDIAL, 2011; WORLD BANK, 2011); e, 4.6 “garantir que todos os jovens e uma substancial proporção dos adultos, homens e mulheres, estejam alfabetizados e tenham adquirido o conhecimento básico de matemática” – objetivando na formação, o domínio das operações matemáticas e leitura, a fim de possibilitar o mínimo instrumental para a adequação as novas tecnologias, mas desvaloriza-se a formação humanista – filosofia, história e sociologia. (AGENDA 2030, 2016, s/p, grifos nosso). (MENEZES, 2019, p. 204, grifo do autor).
Sob essa ótica é possível perceber que se estruturam políticas educacionais externas e internas, as quais com um rigor estético conjecturam planos, objetivos e metas a serem alcançados. Desenvolve-se um mundo educacional marcado pelas aparências, condutor de um progresso irreal. A modernização e a superação das desigualdades sociais enfrentados pelos países periféricos (e até mesmo centrais) é ilusória, mera aparência, ocultando o real e sacralizando a mercadorização da educação.
Como materialização dessas políticas de accountability no Brasil, estrutura-se o Plano Nacional de Educação (PNE), composto por objetivos, metas e estratégias para alcançar resultados – ethos do gerencialismo, este que foi sendo implementado no sistema educacional do país. O PNE fruto de uma luta de caráter progressista, foi apropriado pelo Estado Gerencial-Avaliador e transformado em mecanismo normatizado de responsabilização, prestação de contas e avaliação.
4 O PNE E A POLÍTICA DE ACCOUNTABILITY EDUCACIONAL: UMA