Accountability Judiciais Eleitoral e Comportamental e Conselhos Judiciais nos

Judiciais nos Estados-Membros nos Estados Unidos

Um tema polêmico reside na eleição de magistrados. O principal aspecto positivo da eleição é permitir uma relação direta entre povo e um dos poderes

estatais, autorizando a realização da accountability também pelo povo na forma

eleitoral. Por outro lado, os problemas são vários, encontrando-se i) na ausência de informações para a análise da accountability judicial comportamental, ii) na utilização da accountability eleitoral como mecanismo de afronta à independência judicial decisional e iii) no desenho institucional sobre a campanha eleitoral, a eleição e os mandatos dos magistrados.

Uma forma interessante de buscar uma compatibilização entre accountability

judicial comportamental e independência judicial decisional por meio da eleição

reside nas informações apresentadas pela Judicial Performance Evaluantion (JPE),

no aprofundamento e no enraizamento na cultura popular das funções da eleição para magistrado e na alteração na campanha e nas eleições de magistrados.

Sobre as eleições judiciais, observam-se três posições principais, sendo duas mais extremadas e uma intermediária (BRODY, 2008, p. 3-4). A primeira concepção sobre o poder judiciário, estruturada na valorização da independência judicial decisional, defende que os juízes deveriam ser isolados das pressões populares e dos políticos eleitos para julgar em conformidade com sua interpretação da legislação e da constituição. Desse modo, as eleições dos magistrados são um instrumento inadequado por ferir a independência judicial, sendo a fórmula de nomeação dos juízes federais com indicação do executivo e sabatina do legislativo

mais adequada.⁸³

De outro lado, a segunda concepção afirma corretamente que os juízes

exercem um poder político importante como os membros do executivo e do legislativo. Sendo assim, os juízes invalidam leis aprovadas pelo legislativo e

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Essa é posição, por exemplo, de Carrington, 1998, p. 114. Na sua leitura, as eleições até podem ser aplicadas para magistrados de primeira instância desde que existam mudanças substanciais nas eleições e no processo eleitoral. De outro lado, para os tribunais superiores as eleições não são adequadas, pois, dentre os diversos problemas, os pleitos transformaram-se em ações para afrontar a independência judicial decisional.

executivo e participam por meio das decisões judiciais de importantes políticas públicas, devendo os magistrados também serem eleitos diretamente pela população. Em geral, essa concepção é defendida por grupos, cidadãos, políticos e intelectuais que são contrários ao mérito de uma ou algumas decisões judiciais,

buscando por meio das eleições atingirem a independência judicial decisional.⁸⁴

Por fim, a solução de compromisso entre essas duas posições encontra-se na

aplicação do que veio a ser conhecido como Missouri Plan ou Merit Plan. A partir de

1940 no estado-membro de Missouri, alterou-se o processo de nomeação de juízes para a Suprema Corte e para a Corte de Apelação estaduais.

No caso de vacância judicial, uma comissão composta por advogados e cidadãos indica ao governador três candidatos para ocupar essa vaga, cabendo ao chefe do executivo estadual nomear um dessa lista. Em período curto, em geral um ano, o magistrado nomeado passa pela votação de retenção/manutenção pelo povo (BRODY, 2008, p. 3-4).

Caso o juiz nomeado, empossado e em exercício não obtenha nas eleições maioria pela sua manutenção, ele é exonerado. Por sua vez, se for mantido, periodicamente sua retenção é submetida a sufrágio popular (BRODY, 2008, p. 4).

Esse processo valorizaria o mérito jurídico em um primeiro momento, estabelecendo a accountability judicial por meio das eleições de retenção. Esse procedimento também possui problemas.

Garoupa e Ginsburg (2008, p. 13-14) afirmam que Merit Plan não estabelece

a accountability vertical eleitoral, pois são raros os juízes que não são mantidos. Por exemplo, do período de 1964 a 2006, em 6.306 eleições de retenção, somente 56 magistrados não foram mantidos (BRODY, 2008, p. 19-20).

De outro lado, as eleições judiciais deixam abertas as portas para a violação da independência judicial decisional como no caso White e para a introdução de campanhas judiciais eleitorais sensacionalistas. Carrington (1998, p. 81-113) apresenta várias críticas às eleições de juízes estaduais a partir da reflexão sobre pleitos.

As campanhas eleitorais dos juízes têm seguido os mesmos moldes das campanhas eleitorais para o executivo e para o legislativo, privilegiando as inserções

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Brody (2008, p. 1-2) apresenta indicação de editoriais de jornais, de políticos, de grupos de

interesses e de sites de internet que defendem o aumento da accountability judicial decisional e a

em televisão. As propagandas políticas em televisão buscam o formato de comerciais de produtos, não optando por trazer informações ou promover debates relevantes, e sim por buscar através de jingles e qualquer outra ferramenta de marketing fazer um candidato conhecido (CARRINGTON, 1998, p. 81).

Nas eleições de retenção da Chief Justice Rose Elizabeth Bird da Suprema Corte da Califórnia de 1978, políticos conservadores e lobistas que representavam o interesse dos proprietários de armas de fogo estabeleceram uma campanha bastante apelativa e agressiva. Por exemplo, uma propaganda eleitoral na televisão estabeleceu um roteiro em que uma mulher era estuprada e o estuprador não seria condenado em caso de manutenção da juíza Bird (CARRINGTON, 1998, p. 82). Essa forma apelativa de campanha que busca destruir o candidato tornou-se

conhecida como campanha Blitzkrieg.

As campanhas judiciais também envolvem uma grande quantidade de dinheiro. Na campanha de retenção de três magistrados da Suprema Corte da Califórnia de 1986, foram arrecadados sete milhões de dólares para os fundos da campanha contra a manutenção e os três juízes receberam quatro milhões para a campanha de manutenção (CARRINGTON, 1998, p. 83).

As fontes desses financiamentos foram particulares, trazendo a discussão sobre a vinculação dos magistrados eleitos durante o exercício da jurisdição em relação aos advogados e grupos doadores da sua campanha, assim como da identificação dos doadores de organizações responsáveis pela estruturação da campanha contrária à retenção. Em relação às organizações civis, a Suprema Corte Norte-America autoriza que essas associações não revelem a fonte de seu financiamento. Essa ausência de publicidade dificulta a compreensão dos interesses políticos em jogo na eleição de retenção.

Uma forma de estabelecer uma melhor relação entre as eleições, a

independência judicial decisional e a accountability judicial comportamental pode ser

vista pela ação de alguns conselhos de justiças estaduais norte-americanos. Em 1975, o Alaska Council of Justice começou a fazer avaliação dos magistrados que seriam submetidos à eleição de retenção, apresentado as informações sobre a

accountability judicial comportamental e emitindo parecer acerca da manutenção ou não do magistrado (BRODY, 2008, p. 4).

Atualmente, em oito estados-membros norte-americanos (Alaska, Arizona, Colorado, Kansas, Missouri, Novo México, Tennessee e Utah), o conselho de justiça

estadual divulga essas informações e pareceres aos eleitores. Essas informações procuram dotar os cidadãos de importantes dados e informações sobre o exercício da jurisdição pelo juiz que será submetido à eleição de manutenção.

Desse modo, esses conselhos de justiça auxiliam na concessão de

informações relevantes sobre a accountability judicial comportamental, permitindo

que os eleitores recebam informações para adequadamente votar na eleição. Também, o parecer concedido pelos conselhos corretamente leva em considerações

elementos somente de accountability judicial comportamental, não afrontando a

independência judicial decisional. Essa atuação dos conselhos de justiça estaduais auxilia na cultura de defesa da independência judicial decisional, colocando uma nova pauta de discussão na esfera pública.

As avaliações da atuação judicial são feitas por meio de surveys (pesquisas)

com pessoas que lidaram diretamente com o juiz, observando o exercício da jurisdição a partir de uma serie de itens relacionados com o processo e com a postura judicial, não discutindo a questão do mérito do julgamento. Essas pesquisas procuram mensurar i) habilidade legal/jurídica, ii) integridade, iii) comunicação, iv) temperamento judicial e v) competência/habilidade administrativa, sendo coletadas as informações com pessoas que tiveram contato direto com o magistrado (advogados, jurados, litigantes e funcionários judiciais) (BRODY, 2008, p. 15).

Esses dados são analisados em conjunto com informações relativas à administração judicial, aos aspectos disciplinares, às impressões sobre os julgamentos por uma comissão composta por advogados e cidadãos leigos. Por fim, a comissão emite parecer pela manutenção ou não do magistrado (BRODY, 2008, p. 5).

Pesquisas empíricas demonstram importantes resultados das avaliações judiciais. Nos Estados de Alaska e Utah, há relação positiva entre o parecer favorável pela manutenção do conselho judicial estadual e a votação dos cidadãos pela retenção do magistrado (BRODY, 2008, p. 19). Como o exercício do direito de voto é facultativo nos Estados Unidos, observou-se que os eleitores possuem mais informações do que aqueles cidadãos que não votam (BRODY, 2008, p. 24).

Não há concretização de accountability judicial comportamental pelas eleições

se os índices de participação eleitoral são baixos ou se as razões do voto não levam

em consideração a accountability comportamental. A divulgação de informações

aumento da taxa eleitoral e no estabelecimento dessa forma de accountability como um parâmetro importante de votação.

Também, Brody aponta mais duas influências positivas nas avaliações judiciais para a ampliação da accountability judicial comportamental. O parecer e a avaliação negativos do exercício da jurisdição de um magistrado não são publicados no caso de o juiz optar por não disputar a eleição. A forma de sanção exposição pública auxilia na busca por accountability, porque estimula magistrados que não seguem os deveres judiciais a deixarem o poder judiciário (BRODY, 2008, p. 21).

Ainda, as avaliações alteram a percepção dos magistrados sobre o exercício da magistratura, ajudando a corrigir posturas inadequadas. A American Judicature Society promoveu uma pesquisa com formulários para os magistrados estaduais dos estados-membros de Alaska, Arizona, Colorado e Utah que foram avaliados pelos conselhos de justiça estaduais.

A resposta da maioria dos juízes foi de que as avaliações auxiliam na

construção da accountability do seu trabalho, porque ajudam a perceber uma

inadequada arrogância causada pela doença da toga (black robe disease) (BRODY,

2008, p. 27-28).

Outros estados-membros norte-americanos também realizam avaliações dos

magistrados pautadas em elementos de accountability judicial comportamental, mas

utilizam os seus resultados para, em mecanismos internos da magistratura estadual, buscar uma melhoria interna (BRODY, 2008, p. 4). Nesse caso, trata-se de um

mecanismo de accountability horizontal intra-orgânico, porque um órgão da

magistratura interna analisa informações e justificações de magistrados em temas de accountability judicial comportamental, podendo aplicar sanções.

A realização de avaliações judiciais pelo conselho estadual de justiça auxilia

que a accountability comportamental seja levada em conta, assim como informações

relevantes para os cidadãos são apresentadas. Essas questões não resolvem todos os problemas das eleições para magistrados estaduais e, especialmente, a possibilidade de utilização da accountability vertical eleitoral como mecanismo de afronta à independência judicial decisional.

Os casos White e Bird deixam claro que as eleições judiciais podem ser usadas não como busca por um judiciário independente nas suas decisões e

superiores, a grande questão em discussão são as decisões tomadas pelos magistrados.

Desse modo, parece correto seguir a proposta de Carrington (1998, p. 114) de adotar o método posto na constituição federal norte-americana para escolha dos magistrados das cortes superiores estaduais. O Merit Plan pode ser utilizado para indicação de juízes de primeira instância, porém se constitui em modelo inadequado para a nomeação de juízes de cortes superiores por atentar contra independência judicial motivacional.

De outro lado, caso se busque a legitimação eleitoral dos magistrados sem a afronta da independência judicial decisional, existe também o método japonês de realização de eleição de retenção antes de o indicado exercer suas funções. Desse modo, o povo pode confirmar ou não a nomeação sem violar a independência judicial por esse mecanismo (CARRINGTON, 1998, p. 114).

Sobre as eleições judiciais, também se devem observar i) regras de impedimento para grandes doadores, ii) não se pode permitir gastos sem limites por associações nas campanhas, iii) refletir sobre longos mandatos e iv) regulação das

propagadas para evitar a campanha blitzkrieg.

A imparcialidade é uma imposição da independência judicial decisional e da

accountability judicial comportamental. Grandes contribuidores de campanha passam a ter uma relação privilegiada com o agente estatal eleito. Essa modalidade de afinidade não é compatível com a imparcialidade que o magistrado deve possuir.

Sendo assim, dever-se-ia estabelecer uma relação de impedimento na atuação do magistrado eleito nos processos de grandes doadores. No que se referem às contribuições de campanha judicial de advogados, somente pequenas doações poderiam ser autorizadas (CARRINGTON, 1998, p. 115).

A regra aplicável aos advogados detém dois sentidos. O primeiro encontra-se em evitar uma relação inadequada entre advogado grande contribuidor e magistrado que irá atuar nos seus processos. Ainda, com limites máximos pré-estabelecidos de doação eleitoral, há a blindagem dos advogados para situações fáticas e políticas que ―imponham‖ grandes contribuições.

Por sua vez, não se pode permitir que associações gastem sem limites fundos, desde que não sejam compostas por candidatos, e ainda não divulguem os grandes doadores dessas entidades. Essa questão aconteceu, por exemplo, na

atuação da Tennessee Conservative Union que usou fundos sem limites para influenciar a opinião pública contra a juíza White.

Essa forma de regulação jurídica das associações traz muitos problemas para a independência judicial decisional nas eleições judiciais. Carrington (1998, p. 116) apresenta esclarecedor exemplo. A jurisprudência tem inúmeros posicionamentos contra teses jurídicas defendidas por empresas de seguro. Essas empresas poderiam fazer substanciais doações a associações contra campanhas de manutenção de magistrados com decisões judiciais inadequadas para esses grupos econômicos.

Sobre o tempo dos mandatos dos magistrados, a proposta de accountability

eleitoral judicial é diversa da perspectiva do modelo de accountability eleitoral pura de Arato. Conforme visto, na eleição para representantes do legislativo, Arato propõe mandatos curtos para aumentar a responsividade dos políticos e permitir uma constante accountability eleitoral. Carrington (1998, p. 119), a partir da forma como as eleições para os tribunais superiores acontecem nos estados-membros, sugere a existência de mandatos mais longos de 12 a 15 anos.

Essa posição de Carrington possui sentido no momento em que as eleições são usadas principalmente para afrontar a independência judicial decisional. De outro lado, se existir uma cultura disseminada na sociedade civil das eleições como

mecanismo de mensuração da accountability judicial comportamental, o tempo entre

as eleições de manutenção pode diminuir.

Sobre a campanha blitzkrieg, a regulação jurídica para coibir campanhas que

difamem magistrados ou que sejam apelativas possui o seguinte problema. A

Suprema Corte Norte Americana, em 1964, no caso New York Times vs. Sullivan,

estabeleceu a proteção às manifestações contra autoridades públicas.

Desse modo, pessoas físicas e jurídicas não são responsáveis civil e juridicamente pelas ofensas às autoridades. Esse precedente teria legitimado o direito dos cidadãos difamarem as autoridades (CARRINGTON, 1998, p. 124).

As situações sociais e jurídicas do caso julgado em 1964 são diferentes das campanhas televisas de difamação e agressão aos magistrados na televisão, não

podendo o julgado ser aplicado nas campanhas blitzgrieg contra magistrados. As

diferenças residem: i) caso Sullivan enfrentou a discussão na imprensa escrita, que

possui menor impacto do que comerciais em televisão, ii) a imprensa escrita apenas informa os interessados, já as campanhas/comerciais de difamação influenciam

grande parcela da população pela televisão, iii) caso Sullivan não possuía como foco a defesa da independência judicial decisional (CARRINGTON, 1998, p. 124). Também, contra as campanhas públicas de difamação no período eleitoral, a comissão eleitoral judicial poderia ter uma verba pública para conceder fundos aos ofendidos veicularem inserções na televisão contra as ofenças (CARRINGTON, 1998, p. 124).