Accountability: teorias e conceitos

Como colocado anteriormente, a accountability é um aspecto central das democracias contemporâneas, nas quais: “o governo deve submeter-se a uma multiplicidade de controles a fim de assegurar o manejo responsável dos assuntos públicos” (PERUZZOTTI, 2008:477). Essa centralidade é também confirmada por Filgueiras (2011), para quem a palavra accountability entrou para o léxico da política como conceito fundamental de Estados e sociedades democráticos, tornando-se uma espécie de lugar comum, para o qual teorias e práticas institucionais tenderam a confluir. Porém, apesar dessa confluência, pouca atenção teórica tem sido devotada ao estudo da accountability e suas dimensões (PHILP, 2009). E dentre os que se dedicam a estudá-la, ela permanece como uma noção altamente contestada, podendo ser apreendida por diferentes correntes teóricas.

Recentemente, o conceito de accountability ganhou o cenário dos estudos políticos a partir da forte influência da teoria da agência, cujo problema central é limitar o nível de discricionariedade exercido pelos agentes públicos e desenhar mecanismos para que estes sirvam aos interesses do público. Em uma definição que exemplifica essa conexão entre accountability e teoria da agência, o governo é accountable se os cidadãos discernem governos representativos dos não-representativos e podem sancioná-los, mantendo no cargo aqueles com boa performance: “government is accountable if citizens can discern representative from unrepresentative governments and can sanction them appropriately, retaining in office those who perform well and ousting who do not” (PRZEWORSKI; STOKES; MANIN, 1999:10).

De acordo com essa perspectiva, existe o principal (cidadãos), que delega poder, e o agente (políticos e burocratas), que age em nome do principal. O principal delega poder ao agente para realizar algo em seu interesse. O problema é delimitar os incentivos para que o agente de fato persiga os interesses do principal: como assegurar isso, dadas diferenças nas motivações, informações e preferências? Ou seja, a delegação envolve custos, necessitando de incentivos e sanções para buscar alinhar os interesses do agente com os do principal. Como cabe ao agente uma autonomia decisória que lhe dá informação privilegiada sobre procedimentos e processos, ele tem poder para perseguir rendas observando ou não as regras do sistema, o que pode resultar em práticas de corrupção. O potencial corrupto aparece porque o principal em geral tem pouco conhecimento e informação sobre a honestidade do agente, e obter essa informação exige altos custos (JAIN, 1998; AIDT, 2003).

São buscadas soluções para os problemas de assimetria de informações e custos de delegação, que devem ajudar os eleitores a atribuir responsabilidade pelo desempenho do governo e os políticos a terem incentivos para buscar a reeleição. Nesse modelo, a accountability se realizaria por meio de uma democracia eleitoral, em que eleitores podem atribuir responsabilidades aos políticos, recompensando ou punindo governos pelos resultados que produzem (PRZEWORSKI, 1999).

A concepção de accountability a partir da abordagem principal-agente está sujeita a uma série de objeções (PHILP, 2009; FILGUEIRAS, 2011). Por exemplo, essa teoria concentraria o processo democrático nas eleições, exigindo apenas a instituição de regras que permitam ao principal controlar retrospectivamente os agentes. Para os que objetam essa visão, a responsabilização é um processo mais amplo, que diz respeito não só ao momento eleitoral, mas a todo o processo de constituição das leis e políticas públicas (FILGUEIRAS, 2011). Przeworski, Manin e Stokes (1999) reconhecem que só as eleições não são um mecanismo suficiente para se alcançar a accountability. Mesmo se as responsabilidades estão claras, se os maus governos podem ser castigados e os bons eleitos, se os eleitores estão bem informados sobre as relações entre políticos e interesses especiais, e se o comportamento corrupto dos políticos é bem supervisionado, as eleições não são um instrumento suficiente de controle sobre os políticos. Os governantes tomam várias decisões que afetam o bem-estar individual, mas os cidadãos só tem um meio – o voto – para controlar essas decisões. Então, não é possível falarmos em uma responsabilização retrospectiva ou prospectiva dos governantes

através do momento eleitoral, sendo necessários outros elementos para que a accountability seja efetivada. Pensar o processo de accountability como restrito a votações intermitentes não conseguiria alcançar o significado profundo que a mesma assume em uma democracia (DUNN, 1999).

Mainwaring (2003), ao analisar as diferentes perspectivas sobre o conceito de accountability, também é contrário à restrição deste conceito a uma relação principal-agente. Neste tipo de relação, a accountability só existiria se o principal consegue retirar o agente do cargo: “the principal has the right to withdraw the conditionally delegated authority altogether” (MAINWARING, 2003:14). Essa definição seria excessivamente estreita por deixar de fora algumas relações formais de fiscalização e de sanção potencial (KENNEY, 2003; O´DONNELL, 1998). Logo, algumas agências de fiscalização – que nem sempre possuem a capacidade de retirar o agente público do cargo – fazem parte das instituições de accountability, posto que são formalmente encarregadas de fiscalizar ou sancionar os agentes públicos pelo seu desempenho.

Um dos pontos mais controversos na definição de accountability diz respeito justamente ao tema das sanções (MAINWARING, 2003). Por um lado, temos os que argumentam que uma relação de accountability só existe se um ator pode impor sanções ao transgressor. Para estes, sem a capacidade de sancionar, a accountability se torna apenas transparência, ou abertura governamental. Do outro lado, estão autores que defendem que alguns mecanismos de accountability repousam na capacidade de dar respostas (answerability) sem necessariamente apresentar a capacidade de impor sanções – nos posicionamos deste lado.

Para alguns, a accountability necessitaria de mecanismos de sanção diretos e credíveis para se efetivar (DUNN, 1999; KEOHANE; GRANT, 2005; MORENO; CRISP; SHUGART, 2003). Essa tese se afasta desse tipo de definição, apostando numa divisão entre poder de sanção direto e indireto (MAINWARING, 2003). Entendemos que a accountability não pode existir sem o poder de sanção: “accountability cannot exist with no sanctioning power and other sanctions; some capacity to redress wrongdoing by referring a case to other venues (justice system) is critical” (MAINWARING, 2003:13). Porém, existem instituições de accountability que não têm capacidade de sanção, mas repassam os seus achados para outros atores que podem estabelecer punições (MAINWARING, 2003; MORGENSTERN; MANZETTI, 2003). Este seria um poder de sanção indireto: “one agent of accountability has a formalized

authority of oversight over public officials even though the office can not impose formal sanctions” (MAINWARING, 2003:13). Enquanto alguns mecanismos de accountability apóiam-se na obrigação de fornecer respostas, outros envolvem um direito institucionalizado de impor sanções sob agentes públicos. Portanto, relações de accountability não necessariamente requerem o poder de impor sanções diretas (SANTISO, 2009).

Na estrutura institucional de accountability, muitas vezes conta-se com uma ampla gama de instituições, algumas com capacidade de impor sanções diretas e outras que contam apenas com a possibilidade indireta de sanções. Algumas das instituições estudadas nesta tese não possuem o poder de sancionar diretamente, nem de retirar os governantes dos seus cargos, mas suas informações geram necessidade de resposta e prestação de contas por parte dos agentes públicos. Elas repassam as informações que geram para as agências que podem estabelecer punições, como as agências do sistema legal. A nosso ver, as instituições que não possuem poder de sanção direta também fazem parte da rede de accountability: “although sanctioning power can not be entirely absent in a relationship of accountability, it can be indirect” (MAINWARING, 2003:14). Isso significa que as instituições com poder de sanção indireto dependem fortemente de uma relação estreita com as instituições que conseguem estabelecer sanções, para que o ciclo de accountability se feche. Um dos pontos desta tese é justamente averiguar em que medida as instituições de accountability mantêm esse vínculo ou não.

Dentro de outro debate, alguns aceitam uma concepção ampla de accountability, e fazem referência a formas não-institucionalizadas para servidores públicos serem responsabilizados ou proverem uma prestação de contas das suas ações (DUNN, 1999; FEARON, 1999). Nesse tipo de definição, o processo de accountability é conectado com a capacidade de fornecer respostas pelo cumprimento de um dever, fornecer razões satisfatórias por uma conduta, reconhecendo a responsabilidade envolvida na ação. Outros já preferem falar em accountability a partir do poder legalmente institucionalizado de fiscalização e sanção de funcionários públicos (KENNEY, 2003; O´DONNELL, 2003; MAINWARING, 2003; MORENO; CRISP; SHUGART, 2003). Esse seria um desacordo mais profundo em torno do conceito, se este englobaria todas as atividades que envolvem a manutenção dos agentes públicos responsáveis pelas suas ações. Alguns autores limitam a accountability a relação principal-agente, ou à capacidade de impor sanções. Outros optam por definições mais amplas

e incluem a mídia e a sociedade civil como atores responsáveis pelo estabelecimento da accountability (SMULOVITZ; PERUZZOTTI, 2000, 2003).

Em uma perspectiva ampliada da accountability, instituições com diferentes papéis e poderes cumprem a tarefa de manter os governantes responsáveis por suas ações e decisões. A proposta desta tese é estudar diferentes instituições responsáveis pela accountability no Brasil, e entender como elas estão conectadas entre si. Para tanto, trazemos a ideia de rede de instituições de accountability (“web of accountability institutions”), primeiramente formulada por Mainwaring e Welna (2003). Essa é uma agenda nova de pesquisa, que visa investigar as interações entre as instituições de accountability. O esforço desta tese está, então, em pensar como algumas instituições de accountability estabelecem interações entre si, como elas se articulam para controlar e responsabilizar os desvios que chegam ao seu conhecimento. No nosso caso, estudaremos dentro da rede de instituições de accountability, aquelas instituições que possuem um poder legalmente formalizado de fiscalização e controle. Todas as instituições estudadas possuem esse poder, mas variam na sua capacidade de impor sanções indiretas ou diretas. Os tipos de sanções que podem impor não se restringem apenas a punições legais mas também administrativas, e algumas também estimulam em maior grau a capacidade dos governantes de fornecer respostas/justificativas.

A partir da realização da accountability pelas diferentes instituições da rede – o que demandaria o estabelecimento de laços entre elas – pode-se garantir a inclusão dos cidadãos em um regime democrático. Se a inclusão passa também pelo provimento de bens e serviços públicos aos quais os cidadãos tem direito, a accountability estabelecida sob a implementação das políticas públicas ajudaria a manter esses cidadãos enquanto o destino final das ações dos governantes.

No marco desta tese, segue-se a definição proposta por Philp (2009), na qual “A is accountable with respect to M when some individual, body or institution, Y, can require A to inform and explain/justify his or her conduct with respect to M” (PHILP, 2009:32). Assim, a accountability contaria com quatro componentes principais:

(i) um agente ou instituição deve ser accountable (A); (ii) a algum agente ou instituição (Y);

(iv) e a capacidade de Y de requer que A seja accountable.

Ou seja, um agente ou instituição é submetido à accountability pela ação de outro agente ou instituição, que possui certa capacidade de requerer essa accountability a respeito de algum domínio de ação. Nesta tese, pretende-se mapear A, M e Y na rede brasileira de instituições de accountability. De uma maneira geral, estudamos a accountability que algumas instituições federais (Y) impõem sobre o Executivo municipal (A), em se tratando da aplicação de recursos federais em algumas áreas de políticas públicas (M) – isso ficará mais claro quando adentrarmos o marco empírico desta tese.

Da forma como a entendemos, a accountability seria uma série de relações, onde Y pode requerer que A informe ou explique/justifique sua conduta sobre M. Essa série de relações pode ou não ser complementada por outras características (PHILP, 2009):

i) O beneficiário da ação de A a respeito de M pode ou não ser igual a Y. Ou seja, nem toda relação de accountability é entre parte afetada e agente.

ii) Y pode ou não ser capaz de monitorar a conduta de A a respeito de M. Isto quer dizer que as instituições de accountability podem não ter capacidade ou depender de outras agências para o monitoramento de A.

iii) A pode ter obrigação formal de explicar/justificar sua conduta a respeito de M para Y, ou Y pode ter o poder de obter accountability de A, mas que não seria formalizado. Aqui é importante separar o direito formal de requerer accountability da parte de A, do poder de manter A accountable.

Nossa percepção é a de que accountability envolve múltiplas definições e discussões teóricas. As diferenças percebidas nas suas definições indicam a necessidade de teorizações amplas, que estejam atentas à multiplicidade do fenômeno. Ao trazermos a ideia de rede de instituições de accountability, queremos com isso ressaltar que dentro dessa rede encontramos diferentes instituições, umas com poder direto de sanção, outras que mobilizam a capacidade de fornecer justificativas para a ação política, algumas conectadas com o controle da sociedade.

Partimos nessa seção das discussões da accountability enquanto um princípio democrático, que conecta as ideias de controle e responsabilização. Ao manter o vínculo entre governantes e governados, em condições de publicidade seria possível à accountability e suas instituições

assegurar a condição inclusiva dos afetados pelas decisões e ações públicas. Na prática, esse princípio precisa ser traduzido em termos de arquitetura institucional – tema da nossa próxima seção.