ADMINISTRAÇÃO E GESTÃO PÚBLICA: MUDANÇAS DE

O estado da arte construído por Roberto Mota, professor da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas – FGV do Rio de Janeiro traz uma visão panorâmica do processo pelo qual a gestão pública passou e tem passado desde a sua gênese ancorada na ciência da Administração até os dias atuais, com a construção do conceito de governança e que trago seu resumo a seguir.

O autor inicia a apresentação da temática, situando a importância da Prússia com a criação dos primeiros cursos de Administração (nova Ciência) em que as principais preocupações se assentavam no controle, nas finanças e na comunicação de ordens púbicas.

Os problemas sociais, políticos e econômicos se avolumaram no século XIX, na Europa e, nesse contexto, a eficiência do setor público e as práticas democráticas passaram a ser questionadas, sobretudo as ações efetivas que colaborassem de fato com o Estado.

Nasce nesse ínterim, a defesa da dimensão constitucional legal sobre as ações administrativas o que garantiria eficiência e eficácia na gestão pública. Em linhas gerais, a fórmula seria: Direitos públicos e administrativos + disciplina e a obediência às normas= padrões necessários e suficientes para uma boa gestão.

Destaca-se nessa época, segundo Joseph Wharton, ―o ensino universitário em Administração para superar a gestão autocrática e baseada na família, em 1881,

é criado o primeiro curso de graduação em Administração que sobreviveu às dificuldades e descrenças da época‖ (SASS, 1983, p. 6).

Nos EUA, Woodrow Wilson, jurista e estudioso da Administração Pública que chegou à presidência dos EUA, em 1887, implanta as novas práticas da Administração pública, introduzindo o estilo privado na gestão pública e ainda pregava a necessidade dos estudos sistematizados de Administração e a revisão geral da organização e dos métodos de trabalho no governo (WILSON, 1955).

Essa articulação entre gestão e política deu mostras de que a gestão pelos donos do poder, ou por leis, seria insuficiente para a gestão mais eficaz. Ao mesmo tempo, a Administração Pública fora da política, incluindo a neutralidade do servidor, facilmente se justificava a gestão pública semelhante à de uma empresa privada. Nesse sentido, separar política de administração favorece o gerencialismo na Administração pública.

A busca por princípios universais de administração no Século XX ancorou-se na crença de que a ciência da Administração Pública não progride independentemente de fortes laços políticos, do meio cultural, nem divorciada dos ditames de uma época. Sendo assim, o Modelo de administração pautado no controle reduzia a eficiência, a transparência e a objetividade, gerando ainda ―morosidade e o privilégio de interesses de grupos específicos‖. (MOTA, 2013, p. 82).

Considerando que quem administra é um gestor e que não existe neutralidade da ação desse gestor em relação à politica, a proposta que surgiu foi a construção de uma ética universal de gestão em que a equidade, eficiência e eficácia condicionasse os comportamentos do gestor e não propostas praticas de gestão (FREDERICKSON, 1980; DENHARDT, 2012).

Em 1970, o New Public. Management (NPM) surge na Administração pública para operar como uma empresa privada e, assim, adquirir eficiência, reduzir custos e obter maior eficácia na prestação de serviços. Utilizado como modele, seus princípios oriundos dos ideais do liberalismo clássico que buscavam a redução do Estado e a inserção dos mecanismos de mercado no governo, cabendo à Administração Pública:

Apenas direcionar os serviços, e não executá-los diretamente. Havia uma preferência por terceirizar e contratar fora. Por meio de vários provedores privados, poder-se-iam usar os benefícios da competição entre eles, evitando monopólios e permitindo maior flexibilidade na gestão (OSBORNE; GAEBLER, 1995, p. 87).

Na lógica do NPM, o servidor público é um prestador de serviço, os cidadãos são os clientes e usuários dos serviços públicos e não receptores da ação do Estado, o governo concentra esforços nas suas atividades essenciais e exclusivas para suprir a população dos seus direitos básicos, por meio do setor privado e terceiro setor. A organização pública nessa estrutura possui ―focos‖ bem definidos, conforme descritos na tabela abaixo:

Quadro 7 – Gestão pública/principais focos da NPM (New Public.Management)

FOCOS DIMENSÕES

CLIENTE Singularidades das demandas individuais

GESTOR

Maior autonomia e flexibilidade para favorecer ajustes na linha de frente, fixar resultados, firmar contratos e controlar o desempenho organizacional; criar uma cultura organizacional com valores empresariais.

DESEMPENHO

Substituir, em parte, as tradicionais avaliações por competições de mercado.

PRODUTO

Eficiência e resultado, as organizações públicas poderiam ter flexibilidade e autonomia para introduzir bônus pelo desempenho.

AVALIAÇÃO

Introduzidos orçamentos indicativos centrados em resultados que, como na empresa privada, facilitariam a flexibilidadeda gestão.

Fonte: Elaboração da autora com base no estado da arte sobre gestão pública (MOTA, 2013) Vê-se no quadro acima que o controle sempre foi uma dificuldade básica para a eficiência da gestão pública (THOMPSON, 1967). Esse controle NPM se transforma na principal arma para legitimar a ação do Estado. No estado do bem- estar social implicaria dualmente, o grande aumento da organização estatal e da gestão mais eficiente e redução de custos, paralela à oferta de serviços de consumo coletivo (BRESSER PEREIRA, 2010).

Retornando a influência política no contexto da gestão pública é preciso considerar que:

Interferências políticas de instâncias superiores ocorrem a todo momento e não cessam nas opções do campo político/gerencial superior, mas desenvolvem-se continuamente e durante todas as etapas das ações administrativas. (...) É impossível conceder

autonomia de decisão em meio a um controle político acentuado; o contexto da Administração Pública favorece mais a lealdade política e menos a lealdade organizacional – requisito para o êxito de novas práticas gerenciais Os gestores públicos têm carreira e cargo mais vulneráveis à política e menos ao desempenho. Ademais, os controles políticos tornam as tarefas rotineiras não delegáveis favorecendo a centralização e danificando todas as ideias de descentralização (MOTA, 2013, p. 85).

Com a pós-NPM, os estudos sobre administração buscam Integrar dimensões políticas e administrativas em que a:

Legítima função política é fazer funcionar as organizações públicas, segundo diretrizes, democraticamente conquistadas em eleições, e não seimiscuir no seu funcionamento. Impor diretrizes políticas no expediente das organizações públicas é o preço que se paga para se ter democracia fora dele (WALDO, 1948, p. 87).

Assim sendo, há que considerarmos sobre gestão pública que:

É pública, e, portanto, dissociá-la da política é praticamente impossível e democraticamente indesejável. Ademais, o poder político é sempre superior ao administrativo, sendo impossível ou inocente tentar contorná-lo. Está sujeita a normas fixadas em leis e decretos, não fácil ou imediatamente alteradas: dependem de novos consensos políticos para introduzir novidades. Carrega dificuldades para resolver com rapidez problemas da comunidade: inserir a eficiência privada com a possibilidade de êxito imediato resultou, em grande parte, em mera ilusão. Fazer as ideias de um grupo prevalecerem sobre as de outros acaba por dominar todas as formas de gestão, desde o Planejamento à avaliação de desempenho. Só se pode obter uma Administração mais eficiente e eficaz com uma interação com o sistema político, mais ligado às expectativas da sociedade, mais congruente com valores e menos para fins preferenciais ou tecnocráticos (SHARKANSKY, 1979, p. 87).

As alternativas pautadas na superação do ideal gerencialista voltam-se para as outras competências e relações políticas, centradas no poder comunitário, favorecendo, com isso, a democracia, garantindo maior eficiência da gestão pública na contramão das ideias de voltar a Expandir as funções do Estado.

Para Abrucio (2007), a Administração Pública eficiente e efetiva emerge como fruto da cobrança e do controle pela Sociedade. Denhardt e Denhardt (2007) com menos direcionamento político e mais prestação do serviço, em que a cooperação

entre órgãos e entidades externas considere com mais ênfase as sugestões comunitárias (BINGHAM e O‘LEARY, 2008; WILLIAMS, 2012).

A forma colaborativa e participativa de gestão protagonizada por grupos tende a reduzir a proatividade do governo (SANTOS; PINHEIRO, 2011). Daí, a necessidade de engajamento da sociedade civil e mercados no governo o que enfraquece os aspectos políticos de governar, buscando, obviamente, o equilíbrio na aplicação dos interesses de todos os envolvidos (PETERS, 2010).

Considerando que a relação entre Estado e a gestão dos órgãos púbicos ainda é um campo de muitas indagações e controvérsias, a NPM não se classifica ainda como causa ou resposta à equidade social e à concomitância da eficiência e equidade (TAYLOR, 2002; ARROW, 2002).

Dessa forma, a Administração Pública adapta-se ao processo de governança da sociedade mais democrática e mais consciente de seu poder de influência e direciona o estilo de gestão a ser praticado. Aqui se insere o conceito de Governança, enquanto o processo responsável por recuperar de um lado:

Valores dos conhecimentos administrativosque refletema necessidade de contraposição às práticas políticas e por outo lado a conciliação entre lições aprendidas no meio privado com o meio público respeitando, porém, características que são Inerentes à Administração pública (MOTA, 2013, p. 88).

Assim, as ideias sobre a nova governança pública trazem propostas de maior formalidade no estilo weberiano e uma justificativa mais acentuada sobre eficiência (CHRISTENSEN, 2011).

4.3 GOVERNANÇA UNIVERSITÁRIA: UMA EVOLUÇÃO DOS CONCEITOS DE