O presente tópico tem por finalidade provocar uma atuação proativa da Procuradorias nos âmbitos da União, Estadual e Municipal. Dessa forma, não se pretende discutir a presente justiça do julgamento da prescrição intercorrente, que, atualmente, está em andamento no Superior Tribunal de Justiça, mas, apontar que haja um acolhimento e obediência aos limites do precedente, após o trânsito em julgado, em sede administrativa e judicial.
doutrina e acolhido pela jurisprudência410 sendo, posteriormente, positivado em lei no §4 do art. 40 da LEF, cuidando-se, em suma, da contagem do prazo da prescrição no curso do processo de execução fiscal.
Dessa forma, apenas quando interrompida a prescrição ordinária (hoje, pelo despacho do juiz que retroage à data da citação) é que passa a fluir, no curso do processo executivo e diante da inércia411 da Fazenda Pública credora, a prescrição intercorrente, no mesmo prazo previsto em lei para a prescrição ordinária.
Na definição de Eliana Calmon:
...resultante de construção doutrinária e jurisprudencial para punir a negligencia do titular de direito e também para prestigiar o principio da segurança jurídica, que não se coaduna com a eternização de pendencia administrativas ou judiciais...412
Reconhece-se a relevância do tema enquanto instituto destinado a impedir a eternização dos conflitos, servindo de relevante instrumento de segurança jurídica e, inclusive, importante do ponto de vista da racionalidade e economicidade para o Estado, eis que demandas eternas destinadas ao fracasso apenas importariam em custos desnecessários, porquanto a recuperabilidade do crédito é inversamente proporcional ao decurso do tempo.
Em outras palavras, a razão prática para a criação do instituto está em evitar suspensão sem fim do processo diante da não localização do devedor ou de bens penhoráveis, com fundamento no princípio da segurança jurídica.
Delimita-se que, na medida em que não há mais atos úteis no sentido da localização de bens do devedor, o processo executivo está fadado ao insucesso e virtualmente impossibilitado de alcançar o seu escopo, qual seja, a satisfação da execução.
Além disso, impende ressaltar a perspectiva prática, uma vez que segundo o “Relatório Justiça em Números 2017” divulgado pelo CNJ há mais de 30 (trinta) milhões de processos
410 PAULSEN, Leandro, Direito Tributário: Constituição e Código Tributário à luz da Doutrina e da Jurisprudência, 9. ed. rev. e atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado: ESMAFE, 2007, p.231.
411 BECHO, Renato Lopes. A prescrição intercorrente nos Executivos Fiscais e a Lei 11.051. Revista Dialética de Direito Tributário, n. 125, 2006, p. 52.
de execução fiscal tramitando no Poder Judiciário413.
Nesse sentido, o tema tem previsão no art. 40 da lei 6.830/1980:
Art. 40 - O Juiz suspenderá o curso da execução, enquanto não for localizado o devedor ou encontrados bens sobre os quais possa recair a penhora, e, nesses casos, não correrá o prazo de prescrição.
§ 1º - Suspenso o curso da execução, será aberta vista dos autos ao representante judicial da Fazenda Pública.
§ 2º - Decorrido o prazo máximo de 1 (um) ano, sem que seja localizado o devedor ou encontrados bens penhoráveis, o Juiz ordenará o arquivamento dos autos.
§ 3º - Encontrados que sejam, a qualquer tempo, o devedor ou os bens, serão desarquivados os autos para prosseguimento da execução.
§ 4o Se da decisão que ordenar o arquivamento tiver decorrido o prazo prescricional, o juiz, depois de ouvida a Fazenda Pública, poderá, de ofício, reconhecer a prescrição intercorrente e decretá-la de imediato.
Além disso, a súmula 314 do STJ trata sobre o reconhecimento do prazo de prescrição intercorrente414:
Em execução fiscal, não localizados bens penhoráveis, suspende-se o processo por um ano, findo o qual se inicia o prazo da prescrição qüinqüenal intercorrente.
Desse modo, extraem-se os dois requisitos gerais para a incidência da prescrição intercorrente: a) fluência do prazo prescricional no curso do processo executivo após interrompida a prescrição ordinária; b) a inércia censurável da Fazenda Pública quanto à adoção de medidas efetivas à localização do devedor ou à localização de bens penhoráveis (condições alternativas);
Assim, não havendo a citação de qualquer devedor (o que seria apenas marco interruptivo da prescrição) e/ou não sendo encontrados bens sobre os quais possa recair a penhora (o que permitiria o fim da inércia processual), inicia-se o procedimento previsto no art. 40 da Lei n. 6.830/80 e o respectivo prazo prescricional (variará de acordo com a natureza
413 CNJ. Justiça em Números 2017: ano-base 2016/Conselho Nacional de Justiça – Brasília: CNJ, 2017, pág 113. Disponível em: http://www.cnj.jus.br/files/conteudo/arquivo/2017/12/b60a659e5d5cb79337945c1dd137496c.pdf, acesso em 22 de fev. 2019.
414 Cumpre observar que existe uma discussão sobre a constitucionalidade do § 4º do art. 40 da LEF. Parte da doutrina entende que ele versou prescrição de crédito tributário e que isso somente poderia ser regulamentado por meio de lei complementar, nos termos do art. 146, III, “b”, da CF/88. Inclusive, esse tema será definido quando o STF julgar o RE 636562/SC, em que já foi admitida a repercussão geral do tema.
do crédito exequendo) ao fim do qual restará prescrito o crédito fiscal415.
De forma bastante direta, o Superior Tribunal de Justiça, decidiu em sede de recurso repetitivo, teses impactantes:
1ª Tese:
O prazo de 1 (um) ano de suspensão do processo e do respectivo prazo prescricional previsto no art. 40, §§ 1º e 2º da Lei n. 6.830/80 - LEF tem início automaticamente na data da ciência da Fazenda Pública a respeito da não localização do devedor ou da inexistência de bens penhoráveis no endereço fornecido, havendo, sem prejuízo dessa contagem automática, o dever de o magistrado declarar ter ocorrido a suspensão da execução.
2ª Tese:
Havendo ou não petição da Fazenda Pública e havendo ou não pronunciamento judicial nesse sentido, findo o prazo de 1 (um) ano de suspensão inicia-se automaticamente o prazo prescricional aplicável (de acordo com a natureza do crédito exequendo) durante o qual o processo deveria estar arquivado sem baixa na distribuição, na forma do art. 40, §§ 2º, 3º e 4º da Lei n. 6.830/80 - LEF, findo o qual o Juiz, depois de ouvida a Fazenda Pública, poderá, de ofício, reconhecer a prescrição intercorrente e decretá-la de imediato;
3ª Tese:
A efetiva constrição patrimonial e a efetiva citação (ainda que por edital) são aptas a interromper o curso da prescrição intercorrente, não bastando para tal o mero peticionamento em juízo, requerendo, v.g., a feitura da penhora sobre ativos financeiros ou sobre outros bens. Os requerimentos feitos pelo exequente, dentro da soma do prazo máximo de 1 (um) ano de suspensão mais o prazo de prescrição aplicável (de acordo com a natureza do crédito exequendo) deverão ser processados, ainda que para além da soma desses dois prazos, pois, citados (ainda que por edital) os devedores e penhorados os bens, a qualquer tempo – mesmo depois de escoados os referidos prazos –, considera-se interrompida a prescrição intercorrente, retroativamente, na data do protocolo da petição que requereu a providência frutífera416.
Quanto à importância desse precedente, estima-se que cerca de 20 (vinte) milhões417 de processos serão impactados por esse julgamento.
Dessa forma, traduza-se em poucas palavras o que foi decidido: de início, a fluência do prazo de suspensão de 1 (um) ano, bem como do início da contagem da prescrição intercorrente terá contagem de forma automática, isto é, não há necessidade de mera petição da Fazenda, nem sequer despacho judicial para o início da contagem.
415 SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 869.
416 STJ. 1ª Seção. Recurso Repetitivo 1.340.553, Rel. Min. Mauro Campbell, julgado em 12/09/2018.
4171ª Seção do STJ define contagem da prescrição intercorrente. Disponível em: https://www.jota.info/tributos-e-empresas/tributario/stj-define-contagem-prescricao-12092018, acesso em 22 de fev. 2019.
Para a corrente majoritária que encampou a tese do Min. Mauro Campbell, nem o Juiz e nem a Procuradoria da Fazenda Pública são os “senhores” do termo inicial do prazo para a contagem do prazo de 1 ano de suspensão e da prescrição intercorrente, sendo tal incumbência prevista exclusivamente na lei. Assim, não cabe ao juiz ou à Procuradoria fazendária a escolha do melhor momento para o seu início.
Logo, quando constatada a ausência de bens pelo oficial de justiça e/ou a ausência de citação do devedor, após intimada a Fazenda Pública, inicia-se o prazo, na forma do art. 40, caput, da LEF.
Assim, desde o momento em que ocorreu uma das circunstâncias objetivas (ausência de localização do devedor ou de bens), seria ali o marco inicial para a contagem da suspensão e consequente prazo prescricional.
Nesse sentido, é o posicionamento da doutrina:
A maior parte da doutrina parece confundir o conteúdo da decisão com a sua eficácia temporal: conforme vimos no capítulo sobre teoria da ação, é possível que uma decisão constitutiva produza efeitos retroativos, não sendo a limitação temporal da eficácia da decisão um dado essencial para distingui-la da decisão declaratória. A decisão que suspende o processo é constitutiva, pois paralisa a atividade processual, ainda que se dê a essa decisão, como corretamente se costuma dar, uma eficácia retroativa até a data da ocorrência do fato jurídico que ensejou a suspensão. Pontes de Miranda entende que, no caso de morte da parte, do representante ou do procurador, a suspensão ocorre "desde que o juiz a conheça, com prova", mas com eficácia retroativa. A suspensão do processo é, ao lado da sua extinção sem resolução de mérito, manifestação daquilo que se convencionou chamar de crise do procedimento ou crise da instância, pois são situações em que o processo não atinge seu objetivo principal, que é a solução do seu objeto litigioso418.
Em suma, o espírito do art. 40, da Lei n. 6.830/80 é o de que nenhuma execução fiscal já ajuizada poderá permanecer eternamente nos escaninhos do Poder Judiciário ou da Procuradoria Fazendária encarregada da execução das respectivas dívidas fiscais. Nessa ótica, a regra do impulso oficial não chega ao ponto de exigir que o Judiciário profira um despacho declarando expressamente que se está iniciando o prazo de suspensão ou o arquivamento dos autos, nem permite que o Judiciário ou a Fazenda Pública sejam os senhores do termo inicial do prazo prescricional, tendo em vista que a lei determinou circunstancias objetivas para o
procedimento da prescrição intercorrente419.
Ademais, ressalte outro ponto relevantíssimo discutido no precedente, somente a efetiva penhora é apta a afastar o curso da prescrição intercorrente, não bastando para tal o mero peticionamento em juízo requerendo a feitura da penhora sobre ativos financeiros ou sobre outros bens.
Explica-se: o mero pedido de desarquivamento ou vistas dos autos, ou qualquer diligência que não resulte na localização do devedor ou de bens de sua propriedade, não tem o condão de alterar o estado de inércia do processo de cobrança do crédito fazendário desarquivando os autos para prosseguimento da execução (art. 40 § 3º).
Neste ponto, retoma-se o raciocínio, de observar que a ausência de inércia do exequente de que trata o art. 40, da LEF é uma ausência de inércia qualificada pela efetividade da providência solicitada na petição, como ressaltou o Ministro Relator.
Logo, suponha que a Fazenda Pública de posse de um indicativo de endereço ou bem penhorável peticione em juízo requerendo a citação ou penhora consoante as informações dadas ao Poder Judiciário. Essa petição, por si só, não satisfaz ao requisito do art. 40, §3º, da LEF. Para todos os efeitos, o devedor ou os bens ainda não foram encontrados (trata-se de mera indicação). É preciso também que a providência requerida ao Poder Judiciário seja frutífera, ou seja, que resulte em efetiva citação ou penhora (constrição patrimonial).
Quer dizer, intimada a Fazenda Nacional (art.40 § 1º) da não localização de bens ou do devedor, e ausente pedido de diligência útil e efetiva (efetivo sucesso da constrição patrimonial) o mero pedido de desarquivamento, vista ou ato análogo, não possui o condão de interromper ou obstaculizar o curso do lapso prescricional.
Em outras palavras, qualquer diligência420 que não resulte na efetiva localização do devedor ou de bens de sua propriedade, não tem a qualidade de alterar o estado de inércia do processo de cobrança do crédito fazendário.
419 STJ. 1ª Seção. Recurso Repetitivo 1.340.553, Rel. Min. Mauro Campbell, julgado em 12/09/2018.
420 CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Forma de contagem do prazo da prescrição intercorrente prevista no
art. 40, da LEF. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
<https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/63d5fb54a858dd033fe90e6e4a74b0f0>. Acesso em 25 de fev. 2019.
Diante dessa perspectiva, imputa ressaltar como um método adequado de resolução de conflitos tributários que a própria Administração Pública, reconhecendo a força persuasiva e vinculante do precedente, realize mutirões421 e reconheça de ofício os créditos que foram atingidos pela prescrição.
Nessa linha, a adoção do termo inicial (a partir da ciência da não localização de bens ou do devedor, independentemente de despacho), a contagem automática entre o período de suspensão e o lapso da prescrição intercorrente, bem como, a necessidade da prática de atos frutíferos e úteis de localização do devedor e dos seus bens, inovaram substancialmente o entendimento do instituto da prescrição intercorrente na execução fiscal.
Ademais, saliente-se que não houve a modulação dos efeitos no julgamento do acórdão, mas, em que pese não tenha existido o trânsito em julgado, no âmbito da União, o julgado já permite que a PGFN reconheça a prescrição intercorrente de ofício, havendo o reconhecimento da procedência do pedido, ou a não interposição e desistência de recursos etc., nos termos do art. 2º, inc. V, § 3º, da Portaria PGFN Nº 502/2016:
Art. 2º. Sem prejuízo do disposto no artigo precedente, fica dispensada a apresentação de contestação, oferecimento de contrarrazões, interposição de recursos, bem como recomendada a desistência dos já interpostos, nas seguintes hipóteses:
V - tema definido em sentido desfavorável à Fazenda Nacional pelo Supremo Tribunal federal - STF, pelo Superior Tribunal de Justiça – STJ ou pelo Tribunal Superior do Trabalho – TST, em sede de julgamento de casos repetitivos, inclusive o previsto no art. 896-C do Decreto-Lei n° 5.542/1943;
§ 3º Na hipótese prevista no inciso V, a autorização mencionada no caput será aplicável a partir da orientação da CRJ, ou, conforme o caso, da Coordenação de Atuação Judicial perante o STF – CASTF ou da Coordenação de Atuação Judicial perante os Tribunais Superiores – CASTJ, que deverá ser expedida tão logo finalizado o julgamento, ressalvada a desistência dos recursos já interpostos, que somente deverá ocorrer após a inclusão do tema em lista, conforme parágrafo subsequente422.
Assim, seria louvável, dentro dos limites de cada Procuradoria a realização de
421Ideia já defendida desde 2014 por: BECHO, Renato Lopes. Desjudicialização da execução fiscal só mudará o tipo de processo. Disponível em: < https://www.conjur.com.br/2014-nov-09/renato-becho-desjudicializacao-execucao-fiscal-muda-acao >, acesso em 20 de fev. 2019.
422 PORTARIA Nº 502, DE 12 DE MAIO DE 2016. Disponível em:
http://www.pgfn.fazenda.gov.br/assuntos/legislacao-e-normas/Portaria%20502%20-%20texto%20compilado.pdf acesso em 22 de fev. 2019.
mutirões, a nível local, estadual ou regional, para reconhecimento de prescrição intercorrente ou desistência de recursos, isto porque, impactaria de sobremaneira no quantitativo de processos pendentes do Poder Judiciário, estimularia a prática da boa-fé processual de cultura de respeito aos precedentes causando segurança jurídica, bem como, seria uma medida adequada e útil para a redução da litigiosidade nas demandas tributárias.
5. CONCLUSÃO
O tema dos vícios na cobrança do crédito público ainda é incipiente na doutrina brasileira, a qual tem por objeto uma lei de execução fiscal criada em 1980, mas com poucas modificações relevantes.
Nada obstante, por revestir a qualidade de uma forma de cobrança especial dos créditos públicos, que pretende, em tese, prestigiar a celeridade e eficiência, concebe uma falsa percepção de privilégio que, na verdade, não destoa qualitativamente da execução comum.
Com efeito, a morosidade e o excessivo número de processos que colapsaram nosso sistema trouxeram à tona a verdade de que as execuções fiscais correspondem a quase 38% de todo o acervo judicial. Atrelado a essa dura realidade, também sobreveio a constatação da ineficácia da medida judicial da execução fiscal, eis que apenas a ínfima parte dela atinge seu objetivo, a satisfação do crédito público.
Ademais, percebeu-se que a existência de meios sobrepostos e desorganizados do direito de defesa inquinam a eficiência do andamento das execuções fiscais. No âmbito social, nota-se que o dever fundamental de pagar tributos é desmoralizado veemente em face do excesso de parcelamentos especiais concedidos, que sequer, consideram a capacidade contributiva do cidadão, maculando diretamente o princípio da isonomia. Quanto aos meios de defesa, nota-se que a desorganização e ampla via de instrumentos a serem utilizados, prejudica a racionalidade e eficiência da lide.
Ademais, aponta-se para uma necessária modificação do marco temporal da presunção de fraude à execução fiscal tributária prevista no art. 185 do CTN, que apenas se dá com a inscrição em dívida ativa, fato que ocasiona prejuízo a terceiros de boa-fé e permite um grande lapso temporal após a consciência do acontecimento do fato gerador para o cometimento de atos ilícitos.
Apesar da situação narrada, em que pese haja, em sede de processo administrativo tributário, grande eficiência quanto a prolação de decisões administrativas irreformáveis e que extinguem o crédito tributário, quando há discussão judicial do mesmo tema que foi objeto de processo administrativo tributário, o sistema não garante uma unidade completa entre as duas esferas, de modo que há repetição de atos já produzidos, não havendo uma perfeita harmonia e cooperação efetiva entre o processo administrativo e judicial. Por outro lado, enxergamos que o processo administrativo merece uma valorização no sistema atual, seja pela maior
celeridade e menor custo, seja pela necessária diminuição da utilização única da via judicial. Certo que, o processo administrativo ainda não garante amplamente a publicidade e isonomia decisória, sendo necessários aperfeiçoamentos que garantam os direitos fundamentais nessa esfera, entendemos plausível que as lides tributárias antes da discussão judicial, sejam veiculadas previamente na esfera administrativa, visando conceder a interpretação adequada ao interesse de agir, igualmente, como o fez o Supremo Tribunal Federal nas lides previdenciárias, sendo suficiente que haja um acréscimo nos requisitos da petição inicial para as lides tributárias no Código de Processo Civil ou, apenas um giro epistemológico similar na compreensão do instituto “interesse de agir”..
É dizer, consideramos que o sistema posto exige um esforço hercúleo ao Poder Judiciário com papel central na prática de atos de mero procedimento na execução fiscal que acarretam o inchaço e a morosidade desse poder.
Logo, em que pese não seja a solução definitiva de todos os conflitos na esfera tributária, concluímos pela necessidade de evolução na resolução de litígios tributários com a modificação do paradigma de cobrança que ocorreu na maioria dos países estrangeiros: o novo sistema de cobrança deve-se concentrar e prestigiar a esfera administrativa, com a prática de atos de execução/procedimento da obrigação tributária pelo Poder Executivo, como por exemplo a realização de citação, mantendo no Judiciário a competência especial e residual para resolução definitivas das lides, quando apenas houver pretensão resistida.
Nesse prisma, enxergamos que o primeiro pilar da desjudicialização da cobrança da execução fiscal, aponta pela necessidade de ampliação dos poderes da Administração Pública no procedimento da cobrança, ao mesmo tempo que garante os princípios democráticos ao cidadão, reestruturando a relação entre Poder Executivo e Judiciário para combater a ineficiência da “Crise da Justiça”. Nessa linha, reiteramos a possibilidade de uma maior unificação e cooperação entre o processo administrativo e o judicial, para que não haja um vácuo entre os sistemas de resolução de conflitos, considerando, portanto plausível a inversão do ônus da prova quando o objeto já tenha sido discutido na esfera administrativa.
Ainda como consequência do fenômeno da desjudicializacão, como segundo pilar, há patente necessidade de democratização dos meios de resolução de conflitos tributários, permitindo maior participação ativa dos cidadãos com a utilização da transação e arbitragem.
Nesse aspecto, concordamos que a transação tributária seria constitucional, desde que: (a) calcada na legalidade; (b) como medida excepcional de acordo com a capacidade contributiva; (c) dando-se ampla publicidade aos termos; (d) sendo possível quanto aos juros e multa, com exceções peculiares; (e) para matérias em que haja difícil delimitação de matéria
probatória. No que concerne à arbitragem, entendemos congruente sua instituição através de lei complementar, devendo-se observar um rol restrito e taxativo de hipóteses delineadas, sendo inconstitucional sua utilização para questões de direito.