Agenda Global e Organismos Internacionais

As organizações internacionais de natureza intergovernamental e de cooperação económica regional incrementaram, sobretudo nas últimas décadas, a internacionalização das questões educativas, gerando repercussões nas políticas educacionais dos países periféricos e semiperiféricos (Marcondes, 2005).

Neste sentido, há que considerar criticamente a centralidade das constantes atividades, estudos e publicações dos referidos organismos, cujo papel tem sido decisivo, não só, marcando

as tendências das políticas educativas nacionais mas, também, deslocando as questões educativas, de um plano nacional, para um plano global (Teodoro, 2002; Marcondes, 2005).

Com efeito, o processo de globalização, no que à educação concerne, tem levado à padronização do modelo de ensino ocidental e a uma certa normatividade entre sistemas educativos, que acontece independentemente das diferenças nacionais ao nível económico, político e cultural.

De acordo com Meyer et al. (1997), a expansão mundial dos sistemas educativos assenta, fundamentalmente, em modelos e objetivos comuns definidos no quadro da modernidade ocidental, como o progresso, a igualdade ou os direitos humanos, em virtude de uma cultura educacional mundial comum, ou “CEMC” (Dale, 2004). Esta abordagem parte da assunção da existência de uma cultura universal e assiste ao projeto de desenvolvimento nacional moderno, dentro daquilo que são os ideais do progresso, em cima enunciados. Referida a um nível supranacional, a CEMC assenta na ideologia dominante (ocidental) e é modeladora dos estados, das suas políticas e das suas instituições (Dale, 2004).

Esta perspetiva de análise considera que as políticas nacionais não são tanto construções autónomas mas, fundamentalmente, interpretações de versões ou guiões prescritivos, legitimados a um nível macro por ideologias, valores e culturas universalistas, que enfatizam a racionalidade, o progresso, o individualismo e a justiça. Assim, nos sistemas sociais modernos:

é profícuo ver a estrutura social não como a reunião de padrões de interacção local, mas como edifícios ideológicos de elementos institucionalizados que substanciam a sua autoridade em regras e concepções mais universais. As estruturas formais da sociedade, desde a definição e propriedades do individual até à forma e ao conteúdo de organizações como as escolas, as empresas, os movimentos sociais e os estados, derivam ou são ajustadas para se adequarem às regras muito gerais que possuem pelo mundo fora significado e poder (Meyer et

al., 1987: 27).

Ainda na esteira dos autores, se um estado-nação não for capaz de implementar “as políticas adequadas” então “as estruturas da sociedade mundial providenciarão” a respetiva ajuda através de um processo que “opera mais através do apoio externo autorizante dos objectivos dos estados” (Meyer et al., 1997: 159).

Assim, dentro de um quadro de desenvolvimento moderno5, as políticas desadequadas são geralmente as que dizem respeito às tradições educacionais ou às necessidades económicas nacionais, e não são tão eficazes como aquelas que veem estas mudanças como fazendo parte da expansão global da cultura mundial baseada nos valores ocidentais de racionalidade e individualidade (Meyer et al., 1997).

Também para Schriewer as organizações internacionais desempenham um decisivo papel na normalização das políticas educativas nacionais ao estabelecerem uma agenda que fixa não só as prioridades como, também, as formas com que os problemas são apresentados e tratados. Este “mandato difuso mas presente” por parte das instâncias internacionais (Teodoro, 2002) é, no entender de Schriewer, um resultado de uma “construção semântica da sociedade mundial” (1997: 23).

Assim, de acordo com o autor, o desenvolvimento de redes de interdependência entre nações permitiu uma maior difusão de contextos de reflexão a partir da qual cada um adquire o duplo papel de modelo e de estímulo para os restantes contextos consigo em rede. Desta forma constituída “a rede adquire a sua própria autonomia, que veicula, confirma e dinamiza a universalização planetária das representações, dos modelos, das normas e das opções de reformas”; uma tal rede de referências torna-se um elemento constitutivo de “uma semântica transnacional” com efeito sobre as estruturas sociais nacionais, “transformando-as, uniformizando-as e harmonizando-as” (Schreiwer, 1997: 23-24).

Com efeito, o processo de globalização trouxe substantivas alterações às estruturas sociais, políticas e culturais nacionais, reclamando a redefinição do próprio estado. Neste sentido, as iniciativas de desenvolvimento e de intervenção das organizações internacionais, conduziram um processo em que, à partida, e apesar de os planos nacional e internacional se apresentarem interligados, o espaço nacional constituía a unidade política fundamental, e privilegiada, na consecução do projeto de modernização (Nóvoa, 1995; Teodoro, 2002, 2011; Manet, 2004; Marcondes, 2005).

Daqui que, o conhecimento produzido pela Educação Comparada, e “vulgarizado” pelas organizações internacionais, possa ser visto como um instrumento que as autoridades nacionais utilizaram (e utilizam) para legitimar as suas políticas. Sobre este assunto, Pereyra (1990) tem defendido que o recurso ao “estrangeiro” tem constituído, mais predominantemente, um

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Para o projeto de desenvolvimento moderno as culturas locais foram “consideradas pré-modernas e um obstáculo à racionalização de desenvolvimento económico” (Teodoro, 2002: 66).

argumento de legitimação de opções assumidas no plano nacional e menos um esforço sério de um conhecimento contextualizado de outras experiências e de outras realidades.

Contudo, as iniciativas das instâncias internacionais, às quais subjaz uma lógica essencialmente capitalista, foram gerando uma interdependência económica crescente entre os estados, e mais ainda, entre estes e aquelas, o que fez deslocar os termos do desenvolvimento, de uma questão predominantemente nacional, para uma questão progressivamente global (Teodoro, 2002; 2011) e económica.

O mercado nacional passa a integrar o mercado mundial, enquanto o estado-nação toma parte num espaço identitário global, supranacional, que escapa ao seu controlo tradicional (Teodoro, 2002; Dale, 2004; Malet, 2004; Marcondes 2005). Não obstante, sublinha Dale (2004), a globalização não significa a dissipação ou o enfraquecimento dos estados já poderosos, mas antes o reforço da sua capacidade para responder coletivamente às forças que nenhum deles poderia, por si, jamais controlar individualmente.

Contudo, face a esta “realocação do poder de gestão económica dos Estados-nação para as instituições globais” o processo é, agora, conduzido por um gerencialismo global (global managerialism) (McMichael, 1996: 132). Por isso, e de acordo com este autor, as instituições nacionais “abraçam objetivos mundiais” e os governos “estão muitas vezes fazendo política em nome de gestores globais - funcionários de instituições multilaterais, executivos de corporações transnacionais ou banqueiros globais” (McMichael, 1996: 132).

Os objetivos mundiais deixam um quadro desenvolvimentista para integrar um projeto de globalização: a lógica é universalizar, não a favor do progresso, mas a favor de um “capitalismo predatório”, institucionalizando globalmente o privado, o que implica “a redução da intervenção do estado nos mercados financeiros” e a “subordinação das leis nacionais às prioridades de fluxo de investimento de capital” (McMichael, 1999: 32).

Em suma, a internacionalização das questões da educação, a influência das organizações internacionais, os novos papéis do estado e a normalização dos sistemas educativos, fazem parte de uma “agenda globalmente estruturada para a educação”, percebendo-se que o processo de globalização “implica especialmente forças económicas operando supra e transnacionalmente para romper, ou ultrapassar, as fronteiras nacionais, ao mesmo tempo que reconstroem as relações entre as nações” (Dale, 2004: 423)

Assim, de acordo com este autor, a globalização é um conjunto de dispositivos político- económicos para a organização da economia global, conduzido pela necessidade de manter o sistema capitalista, mais do que qualquer outro conjunto de valores.

Com efeito, os grandes projetos estatísticos internacionais, em particular, o programa Indicators of Education Systems (INES), da CERI/ OCDE, constituem o centro de decisão privilegiado da agenda globalmente estruturada (Teodoro, 2002, 2011; Dale, 2004) em virtude do seu impacto nas políticas de educação dos diversos países.

O INES foi criado na sequência de uma conferência em Washington, em 1987, realizada por iniciativa e a convite do Ministério da Educação dos EUA e do Secretariado da OCDE, em que participaram representantes de 22 países, bem como diversos peritos e observadores convidados (Teodoro, 2002; 2011).

Numa época em que a qualidade do ensino era o ponto principal da agenda da OCDE, a questão da qualidade serviu, então, de lançamento ao programa e passou a inspirar outras iniciativas, para além de permear os discursos e as políticas de educação.

De acordo com as comunicações oficiais, o programa INES é “uma fonte de autoridade para informações precisas e relevantes sobre educação em todo o mundo” fornecendo indicadores internacionais comparáveis de desempenho6 dos sistemas de ensino de 34 países membros da OCDE e de um conjunto de países parceiros, incluindo países do G20 (INES, 2012: 3).

Os indicadores, organizados tematicamente, refletem “um consenso entre os profissionais sobre como medir o estado atual da educação internacional” (INES, 2014: 17) e são publicados anualmente, desde 1992, na revista Education at a Glance: Indicadores da OCDE. Assim, cabe ao INES medir o estado da educação internacional mediante análises comparativas de indicadores equacionados pelos especialistas na área.

Esta questão tem levado alguns autores a considerar que o poder das organizações internacionais parece ir para lá do âmbito de decisão das opções da agenda global (Dale, 2008; Gillies, 2010; Teodoro, 2011). De acordo com Dale, as organizações internacionais exercem, hoje, mais do que um poder que lhes permite definir as tendências da agenda global. Efetivamente, nos dias que correm, as instâncias supranacionais e transnacionais detêm cada vez mais o “poder de moldar e controlar as regras do jogo e de formatar as preferências” (Dale, 2008: 3) dessa agenda que se estrutura dentro de uma racionalidade unicamente económica (Gillies, 2010).

6_{Citando fonte oficial: “O INES responde às necessidades de uma ampla variedade de usuários, incluindo} decisores políticos que procuram compreender e melhorar o desempenho dos seus sistemas de ensino nacionais” (INES, 2012: 4).

O papel das organizações internacionais tem vindo a mudar, também, no sentido em que estes organismos transnacionais se assumem cada vez mais como definidores de problemas e cada vez menos como provedores de soluções (Dale, 2008). Corroborando esta ideia, o discurso de apresentação do secretário-geral da OCDE no site da INES é um exemplo em como estas instâncias formulam as problemáticas a que os decisores políticos nacionais devem estar atentos:

Os desafios enfrentados pelas economias do século XXI e as sociedades são assustadores: enfrentar as consequências humanas e sociais de uma crise financeira internacional, convergir em metas de desenvolvimento, incentivar o crescimento verde em resposta às alterações climáticas, ao envelhecimento das sociedades e da economia do conhecimento (INES, 2012: 1).

Desta forma, o INES identifica os desafios educacionais globais dos nossos tempos que se confundem com os desafios que a crise capitalista trouxe nos anos oitenta: a crise financeira internacional, o aumento das desigualdades sociais, a falta de sustentabilidade dos recursos com relevância social (neoteoria do capital humano) e falta de sustentabilidade dos recursos naturais. Para fazer face aos desafios, na revista Education at a Glance, a OCDE disponibiliza, aos decisores políticos dos países, os indicadores que “podem ser usados para ajudar os governos na construção de sistemas de ensino mais eficazes e equitativos” (INES, 2014: 3).

Da consideração do INES destacamos dois aspetos que nos parecem importantes e que entroncam numa base comum. O primeiro aspeto diz respeito ao sentido operacional dos indicadores como ferramenta disponibilizada aos decisores políticos e aos governos. De facto, como refere Teodoro (2011), os dados fornecidos pelo INES tornaram-se numa das “principais tecnologias de governação”, uma vez que o seu papel é o de fornecer as evidências7para a ação política governativa, remetendo para segundo plano a contextualização dos processos de aprendizagem, bem como a participação e o debate democráticos sobre as dimensões políticas da educação.

O segundo aspeto a destacar concerne à construção de sistemas de ensino mais eficazes e equitativos, expressão à qual subjazem lógicas oriundas dos modelos de gestão da qualidade, designadamente a eficácia e a equidade, dois dos pilares da Qualidade Total.

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De acordo com Teodoro (2011) este é o paraíso da governação neoliberal: uma ação política baseada em

evidências a pontadas pela expertise dos técnicos e cientistas, em vez da participação dos movimentos

sociais e da sociedade civil organizada, associada à livre e democrática afirmação e concorrência de projetos políticos contrastantes. É, em suma, o velho sonho conservador de fazer políticas, sem política, de um

Em síntese, a qualidade do ensino permeia os discursos e as políticas da educação desde os anos oitenta, integrando a agenda globalmente estruturada para a educação, que os organismos internacionais têm vindo a cumprir. São as pressões externas e a legitimação do axioma da competitividade, que as organizações transnacionais induzem, que têm levado os estados e os decisores políticos nacionais a tomar os fins económicos como as suas próprias metas (e as dos seus sistemas de ensino), sendo o discurso da qualidade o meio pelo qual estes fins são alcançados (Gillies, 2010).

Importa, então, perceber quais são as implicações sobre as escolas que resultam, direta ou indiretamente, da influência exercida por organismos internacionais e em que medida estas agências têm levado as organizações escolares a absorver e a reproduzir práticas inscritas em modelos de gestão empresarial, seguindo a linha do new public management e “da construção de uma imagem de qualidade, na ótica, sobretudo, da clientela externa, mas também da da própria administração” (Simões, 2010: 18).