Agente financeiro

Dentre os mediadores pesquisados, o agente financeiro foi tomado como o de mais relevância, por ser reconhecido como o maior obstáculo para a ampliação do quadro de beneficiários, mormente por seu aparente apego às regras. O Banco do Nordeste era, na ocasião da pesquisa, o único representante dessa natureza para o PRONAF B, razão por que, neste capítulo, foram realizadas entrevistas com

dirigentes e ex-dirigentes desse órgão. O propósito desse ato era compreender com mais profundidade o ambiente interno do banco, à luz dos inquéritos realizados com pessoas de diferentes postos hierárquicos, para que fossem explicitados aspectos do desenvolvimento de determinadas estruturas que pudessem constituir-se em obstáculo a um maior dinamismo do crédito para o público-alvo dessa política pública.

No sentido de facilitar essa compreensão quanto à forma de atuação do Banco do Nordeste desde o início da implementação do PRONAF, foram incorporadas neste trabalho duas entrevistas relativas à administração anterior (ex- presidente e ex-coordenador do Programa de Pólos) e uma entrevista com o atual presidente do banco. Particularmente, em se tratando da presidência, são duas visões diferentes com respeito às estruturas internas e aos próprios objetivos do banco, o que enseja a oportunidade de observações importantes relativas ao seu ambiente interno.

No início deste trabalho de campo, ficou pendente também uma discussão mais qualificada sobre o PRONAF B, diante de sua natureza híbrida, na medida em que, durante a operacionalização, aproxima-se também de uma política de microcrédito e de políticas compensatórias. Merecem particular atenção as mudanças institucionais do PRONAF, a partir de sua posição frente a dois ministérios (MA93 e MDA), diante das dificuldades para compartilhar outras políticas importantes de apoio às intervenções no campo. Além disso, a especificidade de um

programa de crédito frente a um público, muitas vezes, carente de condições mínimas de cidadania sugere um conhecimento também desses grupos sociais no contexto das intervenções já realizadas.

Esses motivos justificam a importância da escolha de um assessor do Ministério da Fazenda voltado para essas discussões e que pudesse agregar experiência anterior na gestão do PRONAF e nas relações com representações da agricultura familiar.

A entrevista com um ex-presidente, da administração anterior do BNB94_,

esclarece sobre a origem da “carreira” de agente de desenvolvimento e sobre o

93 _{Sigla utilizada neste trabalho para denominar o atual Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.} 94 _{Entrevista realizada em 14/01/2005 por Gil Célio Cardoso, para sua tese de doutorado em Ciências Sociais da}

ambiente interno do BNB, ao responder como encontrou o banco quando assumiu sua direção. O entrevistado foi enfático quanto à necessidade da presença do banco em 1.900 municípios, através de pouco mais de 170 agências, com um quadro de 5.200 funcionários, dos quais 32,7% estavam na direção geral, além de um número considerável nas agências das capitais, principalmente de Fortaleza (CE). O argumento desse dirigente era que a carreira do agente de desenvolvimento, por exemplo, seria a oportunidade do banco para ampliar sua capilaridade na região e reduzir sua “macrocefalia”. Nesse sentido é que o entrevistado alegava: “O banco tinha 1700 funcionários, apenas na direção geral, além de grande concentração nas agências de Fortaleza e nas agências das capitais e um vácuo grande no interior [...] tivemos primeiro que fazer uma grande ação de transferir essas pessoas para o interior [...] requalificando, criando novas carreiras”.

Segundo o entrevistado, esses agentes deveriam ter um comportamento diferente, marcando sua presença nos locais com disciplina e focado nas especificidades desses lugares. Nesse sentido, a presença do banco, como banco público, deveria ser diferenciada, com base em duas variáveis: “O banco tinha que ser proativo para fazer com que determinadas condições, que são indispensáveis para concessão do crédito, aconteçam nos espaços mesorregionais e municipais [...], mas aí você tem os outros atores, tanto do governo federal, quanto estadual, os governos municipais, as associações empresariais, os segmentos organizados que têm que fazer sua parte e deixar que o ambiente seja competitivo”.

Para o ex-presidente, no entanto, esse esforço apontava para a capacidade de interlocução do banco e de articular os demais agentes locais, de fazer a sinergia. Ao mesmo tempo, segundo ele, era necessária uma certa “coerção construtiva”, no sentido de utilizar-se da força de concessão ou não do crédito para “exigir” uma atuação mais efetiva dos demais atores, no sentido de promover um ambiente competitivo.

Uma segunda entrevista, importante para a compreensão do script do principal agente financeiro do PRONAF B no Nordeste, foi realizada com o ex- coordenador geral do Programa Pólos de Desenvolvimento Integrado do Banco do Nordeste95 e veio reforçar uma certa visão fundamentalista de sua direção, ao supor, por exemplo, poder encaminhar 22 projetos, em paralelo com a atuação

convencional do banco, numa perspectiva de construção estrutural isolada de uma proposta de desenvolvimento regional. As idéias de boa governança e de mobilização social, nesse caso, representavam mais uma força de argumento do que propriamente um instrumento de ação.

A atual direção do Banco do Nordeste, mesmo operando desde fevereiro de 2003, só ficou completa a partir de setembro de 2003. A entrevista com o presidente96 _{demonstra uma preocupação muito maior com os destinos do agente}

financeiro que com os “programas paralelos” postos em prática pela administração anterior, de certa forma, por este considerado irreversível. Assim é que a falta de segurança bancária, a inadimplência de grandes investidores, as dificuldades dos sistemas operacionais, a falta de aprovisionamento de passivos importantes no balanço, a aplicação parcial de recursos do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FNE) findaram sendo os pontos mais importantes da entrevista. Isso fica claro na decisão do entrevistado em reduzir o número de agentes de desenvolvimento, segundo ele menos aptos para a função, e fazê-los retornar às carreiras burocráticas da dimensão comercial do banco. Assim afirmou o atual presidente: “Nós fizemos uma seleção desses agentes. A gente diminuiu o número de agentes de desenvolvimento, que era de 504 e passou a ser de 400 e poucos. O banco estava sentindo a necessidade de gente nas agências, na área operacional e procurou trabalhar com aqueles mais aptos para a linha que a gente propunha. O agente de desenvolvimento deve fazer a ponte entre a agência e a área de atuação. Ele tem que estar focado tanto no banco quanto na concepção de desenvolvimento”.

Em seguida, o presidente faz uma explanação sobre as modificações na estratégia de atuação dos agentes centrada nos municípios, muito diferente da decisão tomada posteriormente e atualmente sendo posta em prática, de focalizar a ação nos territórios.

A propósito disso, o BNB está promovendo essas modificações na estratégia e na forma de atuação dos agentes tendo como referência inicial as mesorregiões do IBGE. Informações preliminares97 dão conta de que essas mesorregiões serão divididas em duas, sem caráter de linearidade, podendo uma delas, inclusive, 96 _{Idem, em 14 de janeiro de 2004.}

97 _{Infelizmente, a responsável pelo PRONAF no Banco do Nordeste, instada a dar uma entrevista sobre essa}

mudança, negou-se a fazê-lo, alegando que o assunto ainda não estava devidamente publicado (apesar de os agentes de desenvolvimento já estarem em treinamento com esse propósito). Aliás, esse receio exagerado de opinar ou tomar decisão a respeito de qualquer assunto, mesmo nas situações mais simples, já faz parte da cultura do banco, o que vem travando em excesso as suas ações.

incorporar municípios de outra, tudo com base nas relações de proximidade que conduzam a uma certa dinâmica econômica e social. Nos estudos que estão sendo realizados, também não parece definido o número de agentes nessas subáreas.

Essa mudança, embora adequada à concepção de política pública ora posta em prática pelo Governo Federal e capitaneada através do MDA, pode encontrar obstáculos na estratégia de atuação dos principais mediadores, tendo em vista que estes ainda não atuam com a dimensão territorial. De fato, o próprio INCRA, só em 2004, quando da elaboração do Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA) e dos Plano Regional de Reforma Agrária (PRRA), começa a discutir efetivamente a idéia de áreas reformadas, com base no conceito de “território” 98_.

As diferentes posições apresentadas pelas duas direções contatadas dão margem à seguinte indagação quanto à criação da “carreira” de agente de desenvolvimento: essa carreira foi concretizada pela necessidade de enxugar a direção geral e as agências das capitais ou com o propósito de transformar o banco em ator principal do desenvolvimento regional? Nesse sentido, a atual gestão, ao centrar o trabalho dos agentes no território, pretende apenas adequar-se à redução do quadro funcional dessa carreira ou efetivamente operar em comum com a estratégia de desenvolvimento territorial assumida pelo MDA ?

É importante essa reflexão para se compreenderem as decisões de mudança na estrutura de pessoal do banco realizadas anteriormente e as que estão sendo postas em prática atualmente. Aparentemente, as primeiras tiveram como propósito o desejo de reduzir o corporativismo incrustado na direção geral e nas agências principais, cujo papel de resistência a mudanças impedia uma reestruturação. E as segundas, sentindo-se comprometidas com as representações do quadro funcional do BNB, retomam de forma ambígua o foco da condição comercial e atendem parcialmente às demandas desses sujeitos. Nesse caso, as providências quanto ao reforço da área comercial e seus desdobramentos fariam retomar um pouco a “auto- estima” dos funcionários, que, segundo o presidente do banco, “tinha sido jogada por terra, além do problema criado com os funcionários aposentados [...] havia um sentimento de revolta latente. No primeiro momento, este seria um dos maiores problemas desta direção: desarmar essa bomba”.

98_{Tomando como base a idéia de território como espaço construído a partir de uma configuração territorial, dos}

objetos naturais e artificiais e de uma dinâmica social reproduzindo novos arranjos sobre esse lugar (SANTOS, 1991, IN: PRRA-RN 2003/2006).

Existe aí uma mudança clara entre a diretoria anterior do Banco do Nordeste e a atual quanto ao tratamento dado aos problemas internos do quadro de pessoal e ao foco da sua ação estratégica: a primeira, centrada na construção de um papel de “agência” de desenvolvimento para o banco, em detrimento de organismos regionais, e a direção atual voltada para a reconstrução do papel do BNB como agente financeiro para o desenvolvimento regional. Uma, aparentemente sem concessões ao script tradicional do órgão e a outra com claras referências à forma drástica como foram implementadas as mudanças, por isso retomando o diálogo com as lideranças internas e entidades representativas e negociando, aparentemente para reduzir esse quadro de descontentamento. Dentre outros aspectos, esses procedimentos, segundo Roberto Smith, recomporiam a lógica do organismo financeiro com as exigências que lhes são de praxe, relativas a “instrumentos típicos de operações bancárias”: a construção de um sistema consistente de informações, a redução da “debilidade na área de avaliação de risco do crédito” e a cobrança de grandes devedores com recursos de fundo público.

É relevante para uma abordagem institucional, a referência do ex-presidente quanto à fragilidade do banco para brigar pelo seu espaço. Essa fragilidade pode ter suas raízes muito além dos problemas gerenciais e estruturais elencados, nos quais, aparentemente, tem sido preponderante o poder das estruturas internas, em detrimento da responsabilidade social. Aliás, no próprio processo de criação, segundo o ex-presidente, o Banco do Nordeste foi concebido como uma forma de compensação para a região, diante da fundação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), tido como um típico financiador do crescimento das regiões Sul e Centro-Sul99. Para o ex-presidente, essa idéia se reforça com o fato de que a inauguração do BNB aconteceu trinta dias após a do BNDE: 20 de junho e 19 de julho de 1952.

Os agentes de desenvolvimento foram concebidos, capacitados e agora, recapacitados, nesse contexto de mudanças institucionais por que passou o país nos últimos dez anos e, particularmente, o próprio BNB. Para uma melhor compreensão do papel desempenhado por esses agentes, seria necessário um

99 _{A criação do BNDE reforçou as diferenças entre o Nordeste e as regiões Sul e Sudeste, cujo dinamismo e}

condições institucionais estavam mais adequados ao projeto de modernização do país. O Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), 1959, já preconizava a necessidade de incorporação do BNDE (junto com o BNB) na discussão de soluções para a problemática nordestina, mais especificamente quanto à industrialização.

estudo que avaliasse suas atuações num quadro de construção de um arranjo institucional voltado para o desenvolvimento local.

Depois de apropriar-se dos diversos aspectos relativos à natureza do BNB, principal agente financeiro para o PRONAF B no Nordeste, e das características da carreira dos seus agentes de desenvolvimento, pode-se inferir duas considerações de muita importância a respeito disso. Uma delas é que a experiência do banco em desenvolvimento sempre esteve vinculada com os interesses dos grupos econômicos regionais, particularmente do estado do Ceará, cujo poder político tem assegurado historicamente o controle da gestão desse agente financeiro. Por acréscimo, a burocracia dessa organização, como estrutura corporativa, tem também sua parcela de controle sobre o banco, com o propósito de assegurar alguns privilégios.

Por outro lado, visando aprofundar a discussão sobre algumas características do PRONAF B e quanto às mudanças que se verificaram com o programa a partir da criação do MDA, foi realizada uma entrevista com o assessor de microcrédito do Ministério da Fazenda. Nessa ocasião, esse assessor assinalou que pesou a necessidade de consolidar o novo Ministério, nascido como embrião do Ministério Extraordinário da Reforma Agrária e do Desenvolvimento Rural (MIRAD), e de colocar na prática burocrática uma nova idéia de desenvolvimento rural100. Até então, toda política de agricultura se concentrava no Ministério da Agricultura, inclusive o PRONAF, objeto de disputa entre os ministérios na época, com vitória para o MDA. No entanto o Ministério da Agricultura não aceitou essa transferência, porque “entendia que toda e qualquer política de agricultura tinha de ficar concentrada neste Ministério [...]. O MIRAD [na época] defendeu, achando que, por ter muitos agricultores familiares não mais ficaria disputando espaço com a Agricultura [MA] e com seus dirigentes, que, na época, tinham um foco muito forte na agricultura empresarial como um todo”.

Com a mudança, segundo o entrevistado, a agricultura familiar ganha espaço – começa a haver uma separação quanto aos recursos destinados à equalização de juros e rebates, que passam a ter vínculo direto com a política do MDA: “Os movimentos sociais começaram a ter foco e o foco era no desenvolvimento agrário [MDA] e não mais na agricultura [MA]”.

Para o referido assessor, embora não tendo sido programada, essa mudança institucional terminou explicitando os compromissos centrais dos dois ministérios, na medida em que o MA começou a se assumir como defensor da agricultura patronal e o Ministério Extraordinário da Reforma Agrária, que se efetivava, agora, com nome de Ministério para o Desenvolvimento Agrário, estava voltado para a agricultura familiar. De um lado (MA), o interlocutor principal seria a bancada ruralista, muito forte no Congresso; do outro (MDA), os movimentos sociais.

Surge, então, outro problema, como alerta o entrevistado: as demais políticas se mantiveram vinculadas ao MA: a assistência técnica estatal, o cooperativismo, o abastecimento e a política de controle sanitário. Significa dizer que o MDA não tinha qualquer ingerência sobre determinadas políticas, fundamentais para a inclusão das famílias rurais no espaço de negócios rurais, mesmo que tivessem um vínculo com o PRONAF.

Para o entrevistado, assim ocorria com a rede pública de assistência técnica, em processo de aniquilamento, pois até por contraposição à saída do PRONAF, os recursos eram contingenciados, “o que dificultou, em todo o Governo passado, a tentativa de uma política de assistência técnica para a agricultura familiar, coordenada pelo MDA”. Quanto ao cooperativismo, permanecendo o Departamento de Cooperativismo e Associativismo Rural (DENACOOP), no MA, as políticas e relações com o sistema cooperativista também permaneceram, inclusive os recursos para capacitação. No abastecimento, até o final do governo passado, a Companhia Nacional de Agricultura e Abastecimento (CONAB), tinha uma postura muito generalizada, sem qualquer direcionamento para a pequena produção. A política de controle sanitário tinha idêntico destino, também em processo de desmonte.

Revela o assessor que, atualmente, novas regras para a assistência técnica, dentro do PRONAF, tentam assegurar certo direcionamento da atividade para as famílias rurais, ainda com limitado sucesso, mormente quanto às empresas públicas. A CONAB, através do Programa de Aquisição de Alimentos, vem procurando garantir certo espaço para a agricultura familiar, especialmente com recursos do Ministério do Desenvolvimento Social. No que se refere à questão sanitária e ao cooperativismo, ainda não se vislumbram ganhos representativos nessa direção. O mesmo entrevistado põe dúvidas quanto a esses ganhos pontuais, porquanto se torna difícil dividir políticas em que se envolvem ações de difícil compartilhamento durante a operacionalização. Em momentos de confronto, quando a agricultura

familiar é comparada com a empresarial naquilo em que é mais forte – geração de emprego e produção de alimentos – , sempre vem à tona a “posse” do PRONAF, pois, segundo o que se veicula na mídia, sendo crédito rural, deveria estar no Ministério da Agricultura, submetido às diversas configurações de agricultores existentes.

Indagado se o PRONAF B, diante de suas especificidades, seria crédito rural, microcrédito ou política compensatória, o assessor esclarece que essa linha de crédito tem um pouco de cada um – possui as três características –, mas não é nenhum deles em particular, embora esteja no Manual de Crédito. Nesse sentido afirma: “Como crédito rural, uma parte importante dele acaba indo para a produção, pra comprar sementes, um apetrecho [...]. Ele tem uma característica de microcrédito, pelo valor, mas ele tem também característica de política compensatória, porque dá um repasse de 25% com uma taxa de juros altamente negativa”.

Possuindo essas características, segundo o referido assessor, o PRONAF B termina interferindo nos marcos legais dos três instrumentos de política, dependendo dos interesses envolvidos. A alternativa proposta quanto a esse aspecto é de construir uma espécie de mix, como um crédito comum, que, dependendo da situação, possa tomar a configuração mais adequada101. Também vem sendo discutida a possibilidade de se criar uma linha peculiar, dentro do MCR, com capítulo específico no qual o PRONAF B ficaria restrito a essa matéria, mais fechado, menos sujeito a liberalizações. Para esse entrevistado, uma terceira alternativa, mais próxima de sua proposição, é que essa linha de crédito “tivesse uma característica de microcrédito [...] um crédito gerador de renda, seja ela agrícola ou não-agrícola, rural ou urbana, mas que tivesse um mínimo de perspectiva de sustentabilidade.Mesmo que subsidiando a taxa de juros, mas que tivesse um processo de concessão e gestão com a ótica do microcrédito”.

Instado quanto às particularidades do Nordeste, onde prevalecem condições de ocupação da terra das mais precárias, o entrevistado defende que, para os agricultores mais pobres, o PRONAF B seja uma operação de “microcrédito rural”, para ser aplicado a toda atividade geradora de trabalho e renda, agrícola ou não- agrícola.

101 _{O BNB vem fazendo uma experiência de aplicação do PRONAF B como microcrédito, tendo inicialmente}

Questionado quanto à possibilidade de promoção das famílias do Grupo B para o crédito do Grupo C, o assessor do Ministério da Fazenda faz restrições à idéia de promoção, por trazer embutida a questão do subsídio e a do risco bancário. Defende que esse “rito de passagem” se dê a partir da relação do agente financeiro com o cliente: após comprovadas suas condições para operar com o crédito, ele passaria a ser tratado como um cliente normal e o banco assumiria os riscos. Acrescenta o entrevistado : “No momento estão sendo discutidas mudanças no PRONAF, que, se implementadas, vão criar um processo de transição muito mais tranqüilo, do PRONAF C para o D, do D para o E.”

A idéia mais apropriada de “promoção”, conforme palavras desse