A partir deste capítulo analisa-se a atual tendência da participação do BNDES no fortalecimento de grandes empresas nacionais (de capital predominantemente nacional) que não possuem seu core business na esfera financeira, através da participação acionária nas mesmas. O objetivo deste terceiro capítulo é apresentar a nova configuração da participação acionária do BNDES, captando quais são estas empresas, as transformações ocorridas na carteira de ações do Banco e quais são os principais setores contemplados por esta configuração. Além disso, trata também as estratégias de expansão e internacionalização das empresas e grupos econômicos nos quais o BNDES tem se inserido.
A sessão 3.1 se concentra, principalmente, na análise especifica do BNDES e de sua subsidiária BNDESpar, responsável por gerir os investimentos do BNDES no mercado de capitais, através de subscrição de ações e debêntures e administração (compra e venda) da carteira de ações do mesmo. Esta sessão traz uma breve caracterização histórica e institucional do BNDES e trata do seu papel mais recente de instrumento da retomada da participação do Estado na economia. Sua sub sessão 3.1.1 se concentra na caracterização da carteira de ações do BNDES entre 2002 e 2010, identificando os setores e a forma como é gerida a carteira de ações do Banco pelo BNDESpar. A sessão se concentra também na seleção da amostra de empresas nas quais o Banco tem se relacionado ativamente através de participação acionária. Os critérios de seleção dessas empresas são: 1) as empresas que em determinado momento do período analisado foram classificadas como coligadas; 2) as empresas que, pelo menos em um determinado ano do período analisado, o BNDES deteve 5% ou mais de participação acionária.
Após a identificação das empresas que possuem considerável grau de interconexão, pelos critérios acima considerados, com o BNDES, a sessão 3.2 trata de apontar quais são as principais características de cada uma delas, as estratégias de fortalecimento, de expansão e de internacionalização das mesmas, pois de acordo com as hipóteses deste trabalho, a participação do BNDES em empresas nacionais tem por objetivo central o fortalecimento e internacionalização de grandes grupos nacionais, além da não desnacionalização das mesmas.
3.1 BNDES: PERSPECTIVA INSTITUCIONAL E ATUAÇÃO RECENTE.
O BNDES se constitui como um banco de desenvolvimento. Segundo Torres Filho (2007), o conceito de banco de desenvolvimento deve captar dois elementos: a especialização em oferta de crédito de longo prazo, principalmente àqueles projetos não naturalmente contemplados por outras modalidades de instituições que constituem o sistema financeiro, e o vínculo ao setor público que deve promover ações em conformidade com as políticas econômicas, industriais e financeiras do governo.
O BNDES foi criado em 20 de junho 1952 como uma autarquia federal ainda com o nome de Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE)36, com o objetivo central de formular as principais estratégias de desenvolvimento econômico no bojo da consolidação do MSI e do pensamento nacional-desenvolvimentista no Brasil; além, é claro, de prover os recursos de longo prazo necessários à execução dessas estratégias (nos primeiros anos de seu funcionamento, o BNDE cumpria, juntamente com o Banco do Brasil, a função de captar recursos no exterior – fundamentalmente do Banco Interamericano de Desenvolvimento). Tendo em vista a já mencionada ineficácia do sistema financeiro privado na concessão dessa modalidade de crédito (BNDES, 2002a). Em 1971, o BNDE passou de autarquia federal para uma empresa pública, dotada de personalidade jurídica própria e patrimônio próprio. Com isso o Banco ganhou em dinamismo e capacidade de atender às demandas dos processos de industrialização, uma vez que os recursos não mais estariam diretamente vinculados ao Tesouro Nacional (LIMA, 2007; MACHADO, 2009). Atualmente o BNDES está sob supervisão do Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MIDIC).
O Banco conta com três empresas subsidiárias integrais que, juntamente com o Banco, formam o Sistema BNDES, são elas: 1 - a Agência Especial de Financiamento Industrial (FINAME) – cujo objetivo é atender às demandas financeiras da indústria brasileira na produção, aquisição, importação e exportação de máquinas e equipamentos; 2 - o BNDES Participações S.A (BNDESpar), cujos objetivos são o apoio financeiro a empresas privadas, atendendo à critérios de eficiência econômica e às normas políticas do BNDES; apoio realizado através do mercado de capitais (ações e debêntures) e a administração da carteira de ações própria ou de terceiros – e a BNDES Limited, agência inaugurada em 2009, com sede
na Inglaterra, com o objetivo de adquirir participações acionárias em empresas estrangeiras (a criação desta empresa integra o objetivo do Banco de se expandir para fora do Brasil) (BNDES, 2010).
Ele (BNDES) se constituiu como elemento fundamental das ações do Estado brasileiro em prol da expansão industrial (Plano de Metas, as ações no tocante ao milagre econômico e o II PND), identificando os principais gargalos presentes na economia brasileira e atuando no sentido de sua superação. Com isso, firmando-se, de fato, como um banco de fomento de acordo com a tradição nacional-desenvolvimentista própria dos anos 50, 60 e 70. Mesmo na década de 1980, onde o elemento fundamental das políticas econômicas era o combate à inflação e não mais estratégias deliberadas de desenvolvimento econômico, o BNDES ainda assim destacou-se como instrumento de financiamento de longo prazo (LIMA, 2007; MACHADO, 2009).
A década de 1990 é caracterizada pelo surgimento, no governo Collor, e consolidação, nos governos FHC, do projeto liberal no Brasil; portanto, a mudança no padrão de desenvolvimento brasileiro. Nesse sentido, rompia-se com os últimos resquícios do desenvolvimentismo como norteador do Estado e da burguesia nacional. O BNDES assumiu papel central nesse processo ao coordenar o Fundo Nacional de Desestatização, instituído pelo Plano Nacional de Desestatização (lei nº 8.031 de 1990). Além de coordenador do fundo, o Banco cumpriu a função de financiador direto das privatizações em si e das ―maturações‖ técnico-organizacionais nas empresas recém privatizadas (LIMA, 2007)37.
Assim, de forma bastante esquemática, o próprio BNDES resume suas ações e objetivos principais, ao longo dos anos de sua atuação na economia brasileira, de acordo com o quadro 1:
37 Sobre a atuação do BNDES no processo de privatização, cabe lembrar que parte substancial da carteira de
ações do Banco foi formada neste período, já que o BNDES fez parte, pela necessidade de financiamento, de alguns grupos compradores das empresas recém privatizadas (LAZZARINI, 2010). Este aspecto é fundamental para a análise que aqui se propõe e será retomado mais adiante.
Quadro 1 – Principais formas de atuação do BNDES por décadas (1960 à 1990)