Agentes parlamentares e processo decisório regional

Tradicionalmente, a política externa se circunda ao monopólio do poder executivo, o qual evita interferências e controle pelos Parlamentos dos países da região. Ainda que o regime constitucional garanta a ratificação de trata-dos pelos Legislativos, os governos se reservam o papel de protagonistas na formulação e execução da política externa.

Não obstante, ao longo do século XX, as ferramentas clássicas da diplo-macia foram afetadas pelo acirramento entre o regionalismo, a globalização

e a necessidade de respeitar a distribuição interna de poder entre os órgãos políticos de cada país. Os órgãos ligados à formulação de política externa mostravam limitação em atuar em uma realidade cada vez mais complexa e diversificada das relações internacionais. Agendas referentes ao comércio, cultura, esporte, investimentos foram superadas no âmbito estatal por novos processos de intercâmbio e comunicação entre as nações. A expan-são dos projetos de integração regional, além da consolidação e reconhe-cimento progressivo das normas do direito internacional, corroboraram para a mudança cenário. Portanto, incrementou-se à diplomacia moderna, diferentes subtipos de diplomacia, integrados em núcleo comum e comple-mentar à atividade governamental, dentre elas, a diplomacia parlacomple-mentar (GIMÉNEZ MARTÍNEZ, 2014).

A diplomacia parlamentar ganhou notoriedade nas últimas décadas. A atuação internacional de agentes parlamentares se materializou em dife-rentes fdife-rentes. O primeiro termo concerne às “relações interparlamentares”, que incluem reuniões de delegações ocasionais ou permanentes. A segunda modalidade consiste na formação de grupos de amizade nos quais os par-lamentares dos países envolvidos estão integrados. Esses grupos conferem estabilidade, permanência e pluralidade às relações entre Estados. Terceiro e último, a diplomacia parlamentar despende valioso instrumento de ação devido à atividade dos presidentes das Casas legislativa. Nesse sentido, vale mencionar a existência de importantes fóruns de presidentes com reuni-ões periódicas, cujos objetivos são, por um lado, a promoção das relaçreuni-ões parlamentares entre as nações de determinada comunidade; e, por outro, o fortalecimento de valores comuns, como democracia, liberdade e paz (GIMÉNEZ MARTÍNEZ, 2014).

Em seu cotidiano, a diplomacia parlamentar abarca diversas atividades, dentre as quais, a conclusão de acordos de cooperação interparlamentar para promover as relações entre países; a organização de reuniões e visi-tas institucionalizadas e regulares entre parlamentares, visando tanto a resolução de conflitos e o fortalecimento da confiança, quanto a troca de conhecimentos; o estabelecimento de grupos de representantes e comitês ad hoc; recebimento e envio das delegações parlamentares; participação em organizações e conferências interparlamentares multilaterais, entre outras.

Portanto, a diplomacia parlamentar atua para além de um catálogo de atividades e ações internacionais, como tantas produzidas até o momento (STAVRIDIS, 2019).

A atuação dos parlamentares tem alcance diferenciado em relação à diplomacia clássica, pois sua ação permanece para além das vicissitudes políticas dos diferentes governos, tais quais a excessiva burocratização das

atividades, a limitada pluralização política e a reduzida transparência do processo decisório. Além disso, identifica-se nesses atores a capacidade de atuar como agentes de garantia aos princípios democráticos perante a comunidade internacional, inclusive pelo seu papel como observadores em processos eleitorais, em processos de paz ou em organizações internacionais, assim como na defesa de direitos e liberdades.

Por sua vez, a institucionalização da cooperação interparlamentar inter-nacional se desenvolveu muito além da “cooperação técnica tradicional”, trazendo para o interior dessas instituições práticas importantes que, teo-ricamente, contribuem para a arregimentação democrática no interior da integração regional. Nesse sentido, nas últimas décadas, observa-se uma expansão e institucionalização de Parlamentos Regionais, instâncias parla-mentares criadas no âmbito regional, normalmente associadas a organiza-ções regionais e iniciativas de integração regional ou inter-regional no con-tinente. Parlamentos regionais, tais quais o Parlatino, Parlandino, Parlacen e o Parlasul, por conta de sua natureza e composição regional/internacional têm se tornado veículos importantes na defesa de valores democráticos e dos direitos humanos ao redor do continente, mas também de diplomacia parlamentar, favorecendo a cooperação e diálogo parlamentar em temas de política internacional e integração regional (MARIANO; BRESSAN;

LUCIANO, 2017a).

Ainda que os Parlamentos Regionais possam oferecer maiores aspectos de legitimação democrática às iniciativas de cooperação regional, a realidade dos Parlamentos Regionais nas Américas revela desafios institucionais e políticos importantes. O primeiro deles é central para entender o desen-volvimento dessas instituições: nenhum desses parlamentos mencionados possui competências legislativas análogas aos parlamentos nacionais. Ao não participarem diretamente do processo decisório, funcionam em uma lógica paralela em que muito mais discutem temas políticos regionais e internacionais do que adotam ou ratificam políticas públicas regionais.

É relevante indicar que esses órgãos parlamentares regionais também não possuem capacidade decisória junto aos congressos nacionais, que muitas vezes ignoram suas ações.

Esse isolamento pode ser explicado pela forma como esses parlamentos são criados. No caso dos parlamentos pertencentes a organizações regionais (Parlacen, Parlandino, Parlasul), eles foram instaurados pelos governos em decorrência de um mimetismo institucional inspirado no caso europeu, ou pela preocupação em promover uma percepção de maior democratização ao processo regional como um todo. No caso dos parlamentos regionais que não pertencem a blocos de integração (Parlatino), sua iniciativa de criação

foi dos próprios Legislativos nacionais, mas novamente vinculados a alguns grupos (comissões ou bancadas temáticas) ou determinadas instâncias (nor-malmente, a Comissão de Relações Exteriores).

Um segundo aspecto relevante para a compreensão da atuação dos agen-tes parlamentares é entender sua relação com os Parlamentos Nacionais. Em alguns casos, o relacionamento entre esses atores e a instituição nacional é bastante débil. No caso do Parlamento Andino, onde a maioria dos parla-mentares escolhidos são exclusivos às instituições regionais, eles não detém assento e voto nos seus respectivos parlamentos nacionais, o que tem inibi-do sua capacidade de influência e articulação nos seus países de origem e sua marginalização dentro dos partidos políticos e da opinião pública nacional.

Segundo o deputado Venezuelano do Parlatino, Roy Daza (2015), a relação entre os agentes parlamentares e o Congresso Nacional é meramente política, com escassa agenda de cooperação efetiva. Dessa monta, os agen-tes têm encontrado foragen-tes obstáculos para levar as deliberações originárias dos Parlamentos Regionais para o contexto de seus países, buscando a implementação dessas medidas. Esse último aspecto é fundamental, tendo em vista que juridicamente qualquer tratado ou normativa firmados em organismos internacionais, devem passar por processo de ratificação em seus respectivos parlamentos internos para sua efetiva implementação.

Tratando da relação entre partidos políticos e seus parlamentares regio-nais, verificou-se que os primeiros costumam prestar pouco apoio no exer-cício do mandato dos segundos. Geralmente existe um interesse limitado dentro dos partidos políticos por temáticas internacionais, incluindo a agenda regional. Por outro lado, os políticos que atuam nos parlamentos regionais não necessariamente contribuem no plano eleitoral para a elei-ção dos membros dos partidos no parlamento nacional, o que os levam a receberem pouco amparo de seus partidos políticos nacionais no contexto de seus mandatos.

Essa situação de distanciamento é recorrentemente encontrada nas falas dos parlamentares nacionais, especialmente nas situações em que a repre-sentação parlamentar regional é diretamente eleita. Um bom exemplo dessa situação é o caso do Equador. Em entrevistas realizadas com membros da Comissão de Soberania, Integração, Relações Internacionais e Segurança Integral, percebe-se que sua atuação está desvinculada das atividades desen-volvidas no âmbito regional, não havendo canais de diálogo ou troca de informação formal entre as duas instâncias (VÁZQUEZ, 2018; SANTANA, 2018; CARRIÓN, 2018; ALARCÓN, 2018).

Diferentemente do que seria esperado, não é atribuição da Comissão de Soberania, Integração, Relações Internacionais e Segurança Integral

acompanhar as atividades da CAN e nem do Parlandino. A interação com o âmbito regional se dá apenas nos momentos em que o governo encami-nha à Assembleia equatoriana algum projeto relacionado à necessidade de incorporação no ordenamento jurídico nacional proveniente de algum compromisso assumido na esfera regional, da mesma forma que ocorre em todos os demais acordos internacionais. Para o parlamentar Fernando Patrício Flores Vásquez (2018), a solução para esse distanciamento seria acabar com as eleições diretas para a escolha dos representantes do Equador no Parlandino, passando novamente a Assembleia equatoriana a indicar seus representantes.

Um terceiro aspecto é reconhecer que o espectro político-ideológico dos agentes parlamentares balizam sua atuação dentro das instituições regio-nais. Se por um lado, agentes de diferentes países prestam apoio entre si e conformam redes internas de atuação a partir de identificação ideológica, agentes parlamentares de mesma nacionalidade podem se opor por conta de diferenças ideológicas.

Essas diferenças ideológicas não se restringem ao posicionamento dentro espectro político - dentro de uma clivagem tradicional entre esquerda e direita -, mas inclusive dentro de um mesmo campo ideológico, colocando--se o confronto dependente do contexto de pertencer ou não ao governo.

Isto é, muitas vezes, os parlamentares pertencem a um mesmo campo ideológico, mas encontram-se em situação de confronto porque estão em oposição ou à favor do governo em questão.

Por fim, o desconhecimento dos processos de integração regional pela população, a descrença no regime democrático, somados à falta de confiança nas instituições como os Parlamentos Regionais têm na prática enfraquecido o apoio e a legitimidade dos agentes parlamentares em diferentes processos de integração latino-americanos (MARIANO; LUCIANO; BRESSAN, 2016). Todos esses aspectos elencados têm gerados sérios questionamentos à capacidade desses Parlamentos Regionais de contribuírem para a integração regional, o qual têm gerado apoio à dissolução dessas assembleias por alguns membros dos executivos nacionais (caso do Parlandino) e o cancelamento de eleições diretas dos parlamentares regionais (Parlasul).

2. Em busca de novos horizontes: ampliando as iniciativas de