Desde pelo menos meados dos anos 1980, a Península Coreana como um todo passou por uma transição em sua inserção internacional, a qual, conforme Kong e Kim (1997), ocorreu, simultaneamente, em quatro diferentes níveis: nas transformações do contexto
internacional; na transição política do regime sul-coreano; no perfil do desenvolvimento econômico; e nas relações inter-coreanas. Após décadas de crescimento econômico acelerado, a Coreia do Sul desfrutava então de maior maturidade industrial, mas seria exatamente neste momento em que seu modelo e instituições de crescimento seriam testados. Particularmente, pela alteração da posição dos Estados Unidos em relação ao protecionismo dos países do Leste Asiático de uma “tolerância benigna” à exigência de liberalização a partir do fim da Guerra Fria e do acúmulo de deficits comerciais estadunidenses. Tal modificação de posição dos Estados Unidos teria grandes impactos sobre a Coreia do Sul, especialmente considerando seu estágio anterior de industrialização relativo, por exemplo, ao Japão (KONG; KIM, 1997). Nesse sentido, Middleton (1997) destaca a equiparação de Coreia do Sul e Japão nos termos da posição dos Estados Unidos:
O superavit coreano era com certeza em termos absolutos muito menor do que o desfrutado pelos japoneses e mesmo um mercado completamente aberto não poderia ter absorvido bens em quantidade que teriam mais do que um efeito marginal sobre o conjunto do deficit dos EUA; no entanto, os coreanos foram colocados no mesmo barco com os japoneses (MIDDLETON, 1997, p. 157, tradução nossa).
A resposta inicial do governo sul-coreano foi remover as restrições comerciais mais explícitas, ao passo em que mantinha ainda muitas das restrições de caráter informal, presentes em sua maioria no caso dos bens de consumo. Ao mesmo tempo, buscou-se incentivar as importações dos Estados Unidos, no sentido de equilibrar a balança comercial bilateral, e diversificar os mercados para exportação, como na Europa. De outro lado, foram crescentes as pressões de parceiros comerciais no tema dos direitos de propriedade intelectual relacionados à patentes e direitos autorais. Argumentava-se que as leis coreanas ofereciam pouca proteção e eram pouco observadas, fato que permitia, entre outras coisas, a cópia de produtos farmacêuticos e o uso indiscriminado de marcas em bens de consumo. Sendo os Estados Unidos os primeiros a exercer uma decidida pressão bilateral sobre o tema, acordos pontuais foram alcançados, ainda que o governo sul-coreano tenha mantido um posicionamento cauteloso. Em seguida, outros parceiros passaram a exigir tratamento igualitário, como a Comunidade Europeia, a qual barganhou com a ameaça de remoção de privilégios de produtos coreanos no Sistema Geral de Preferências. Apenas entre 1991 e 1992, alcançaria-se um acordo com os países europeus, e, em 1994, com o Japão. Mas ainda permaneceriam disputas em torno das restrições para importação de bebidas alcoólicas, protestadas por Reino Unido, Estados Unidos e França, e, por parte da Coreia do Sul, reivindicações sobre práticas anti-dumping nos países centrais (MIDDLETON, 1997).
A transição de regime político na Coreia do Sul apresentaria grande continuidade em termos de manutenção da composição das elites políticas. Em 1987, seriam realizadas eleições presidenciais com vistas à democratização do governo de Chun Doo-hwan (전두환,
Jeon Du Hwan), após a escalada de novos protestos com o movimento da Revolta
Democrática de Junho (6월 민주항쟁, Yuweol Minju Hangjaeng). A eleição do candidato governista Roh Tae-woo (노태우, No Tae-u) à presidência significaria a manutenção do mesmo grupo político responsável pelo regime anterior. Ademais, mesmo a eleição, em 1992, do primeiro Presidente civil, Kim Young Sam (김영삼, Kim Yeong-sam), foi marcada pela fusão de seu partido, o Partido Democrático da Reunificação, com o partido de Roh Tae-woo, o Partido da Justiça Democrática, formando então, em 1990, o conservador Partido Democrático Liberal. Não obstante, frente ao contexto de mudanças no cenário internacional, a combinação de pressões dos Estados Unidos pela liberalização econômica e de novas pressões internas pela redução da ação do Estado colocaria em dúvida a “habilidade do governo coreano de agir como o ‘filtro’ entre a sociedade coreana e a economia mundial” (KONG; KIM, 1997, p. 7, tradução nossa). Somando-se a estes fatores, incluiria-se a liberalização financeira, implementada como parte da política Segyehwa (세계화)22 de internacionalização e adaptação à globalização econômica, a qual seria um dos condicionantes da crise financeira que atingiria a economia sul-coreana.
Em 3 de Dezembro de 1997, o governo sul-coreano anunciou que iria requisitar o aporte financeiro do Fundo Monetário Internacional (FMI). A decisão rompia com a imagem internacional da Coreia do Sul como um dos principais “milagres econômicos” do século XX e mais novo membro da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Como resultado, houve uma imediata fuga de capitais em relação ao Won e a moeda sul-coreana se desvalorizou para um terço do seu valor original em poucos dias. O início da crise financeira de 1997, que colocaria a Coreia do Sul em uma posição de ausência de reservas estrangeiras para a manutenção de seus compromissos externos, pode ser traçado até o ano anterior, quando o deficit em transações correntes, de um patamar de equilíbrio entre 1993 e 1994 e de um deficit controlável de US$ 8,9 bilhões e 2% do PIB, passou a níveis
22 Park (1996) explica o significado e as implicações do termo Segyehwa (세계화): “Apesar de Segyehwa ser o
termo oficial para “globalização”, o que nos EUA denota internacionalização das relações econômicas, este termo na Coreia evoca um forte sentimento nacionalista, clamando pela união nacional de modo a sobreviver e ganhar liderança na comunidade internacional” (PARK, 1996).
mais preocupantes, de US$ 23,7 bilhões e mais de 5% do PIB. A causa principal da deterioração da posição das transações correntes estava na queda das exportações, afetadas pela depreciação conjuntural dos preços dos semicondutores, os quais compunham 17,7% da pauta de exportações sul-coreanas e estavam passando pela última fase de seu ciclo de vida. Ainda assim, em função da redução dos níveis de importação, o deficit em conta corrente recuaria, ao longo do ano de 1997, a níveis mais razoáveis, de cerca de 3% do PIB. De modo que, observada a evolução das transações correntes, as justificativas para as posteriores fugas de capitais baseadas em problemas estruturais nos “fundamentos” da economia sul-coreana parecem exageradas e escondem a verdadeira causa da crise financeira: a concentração da dívida externa, em 58% da dívida total para o ano de 1997, em dívidas de curto prazo (SHIN; CHANG, 2003).
Por outro lado, problemas relacionados à gestão de grandes empresas sul-coreanas contribuiriam para a imagem de que a crise teria sua origem, na verdade, nos “fundamentos econômicos”. Em Janeiro de 1997, a Hanbo, nova grande produtora de aço, entraria em falência, sendo revelado, na sequência, a existência de relações de corrupção entre autoridades do governo e gestores da empresa em torno da concessão de licença de produção e financiamento. Ao mesmo tempo em que as dificuldades financeiras apresentadas pela Kia Motors levavam à especulação de sua aquisição pela Samsung, ocasionando críticas de investidores estrangeiros. Por fim, todo este processo se desenrolava em meio à crise financeira do Sudeste Asiático, iniciada, em Julho de 1997, a partir da desvalorização do Baht tailandês e dos primeiros efeitos de contágio para a Malásia e Indonésia. Evidentemente que a crise do Sudeste Asiático teve efeitos diretos sobre a economia sul-coreana, impactando negativamente as expectativas dos investidores estrangeiros sobre a Ásia como um todo, reduzindo a demanda interna aos países do sudeste asiático e, portanto, as exportações sul- coreanas, e levando à perda de investimentos realizados por instituições financeiras sul- coreanas na região, além da retirada de empréstimos de origem japonesa.
Entretanto, dentre todos estes elementos contextuais, Shin e Chang (2003), ainda assim, destacam o papel predominante das dívidas externas de curto prazo e de sua verdadeira causa estrutural, originária da política econômica implementada a partir dos anos 1990: “O problema foi uma rápida acumulação de dívidas externas de curto prazo, a qual foi um resultado direto de uma extensiva liberalização financeira implementada desde o início dos anos 1990, mas acelerada com a ascensão ao poder do governo de Kim Young Sam em 1993” (SHIN; CHANG, 2003, p. 39, tradução nossa). De modo que, estimulada por medidas como a desregulamentação das licenças para operação no sistema financeiro e a liberalização da
tomada de empréstimos no exterior, a dívida externa sul-coreana passaria de US$ 44 bilhões, em 1993, para US$ 120 bilhões em Setembro de 1997, apresentando um crescimento duas vezes maior do que em períodos anteriores de endividamento.
Por sua vez, o FMI fez uma interpretação distinta das origens da crise financeira, diagnosticando como principal causa o que era percebido como os problemas estruturais à economia sul-coreana, os quais deveriam ser solucionados por meio de um programa de reformas, imposto como condicionalidade para a liberação do total do empréstimo acordado, no valor de US$ 58,4 bilhões, em conjunto com os Estados Unidos e o G7. Em primeiro lugar, faria-se presente a combinação de uma forma de “capitalismo de compadrio” (crony
capitalism), em que ganhos econômicos são garantidos a certos grupos com base em alianças
e favores políticos, com o uso extensivo da política industrial, sendo esta considerada necessariamente ineficiente e criadora de um risco moral excessivamente elevado. Em segundo lugar, a cultura corporativa sul-coreana apresentaria um comportamento imprudente de tomada de risco, devido a confiança dos chaebol em serem “grandes demais para quebrar” e possuírem o apoio estatal, além de possuírem uma política de diversificação excessiva com baixa lucratividade.
Visando restaurar os “fundamentos econômicos” e a “confiança” na economia sul- coreana, o programa de reformas do FMI estabeleceu uma política econômica recessiva, com o aumento da taxa de juros e a redução dos gastos públicos, além de uma liberalização econômica, com a eliminação das barreiras comerciais restantes e a remoção de restrições à participação estrangeira no mercado de capitais. Mas foi em suas reformas estruturais (financeira, corporativa, trabalhista e do setor público) que o FMI demonstrou, de maneira mais evidente, a progressiva alteração de seu mandato institucional, estendendo suas áreas de intervenção muito além do equilíbrio do balanço de pagamentos. Em seu conjunto, as reformas impuseram a alteração dos critérios de supervisão financeira, a destituição e a fusão de novas instituições financeiras, a limitação da diversificação setorial e da capacidade de autofinanciamento dos chaebol, a flexibilização e a terceirização do mercado de trabalho, e a privatização de empresas públicas e a desregulamentação da produção industrial. Em suma, as reformas estruturais da economia sul-coreana impostas pelo FMI tinham um objetivo bem definido: “as reformas estruturais no programa do FMI foram direcionadas para a remodelagem da economia coreana à imagem do (idealizado) sistema anglo-americano, em nome da manutenção dos ‘padrões globais’.” (SHIN; CHANG, 2003, p. 56). Conforme analisa Hall (2003), o Departamento do Tesouro dos Estados Unidos e o FMI estiveram unidos em uma “demolição discursiva” do modelo sul-coreano de desenvolvimento, buscando
deslegitimá-lo em diversas frentes, de modo a, por um lado, permitir a maior mobilidade de capitais e a abertura de mercados para as empresas estadunidenses, e a, por outro, fortaceler a autoridade burocrática do FMI e a aumentar o alcance de sua vigilância no controle de dados e da política econômica.
A principal consequência imediata do pacote de reformas e da política econômica impostos pelo FMI foi a inviabilização do financiamento doméstico, em um período crucial da crise financeira. Ainda em Dezembro de 1997, as taxas de inadimplência aumentariam em mais de duas vezes, e, em 1998, a economia sul-coreana teve uma contração de 6,7% no PIB. A recuperação econômica viria apenas com a mudança radical da política econômica pelo governo sul-coreano, com a adoção de um pacote expansionista de cunho keynesiano, o qual reduziria a taxa de juros ao nível histórico mais baixo, recuperando substancialmente a capacidade de endividamento empresarial, e incorreria em deficits públicos para sustentar a recapitalização do sistema financeiro nacional. A medida seria tomada com o aval do FMI e retiraria seu apoio das alterações no cenário econômico internacional após a extensão de crises financeiras à Rússia e o Brasil, sendo marcado pela redução das taxas de juros nos Estados Unidos, Japão e Europa: “[...] os oficiais do alto escalão dos Estados Unidos e Japão concordaram que a economia mundial estava se direcionando para uma ‘séria crise’ e começaram a trabalhar em contramedidas para combatê-la” (SHIN; CHANG, 2003, p. 65).
Em relação à performance setorial do desenvolvimento sul-coreano, a POSCO foi capaz de manter sua autonomia decisória em investimentos, licitações e terceirizações, ao longo de todos anos 1980 e 1990, devido à capacidade de seu Presidente Park Tae-joon de construção de uma rede ampla de apoio ao crescimento da empresa, dentro e fora do governo. Assim, ao garantir a continuidade do apoio e financiamento estatal, a empresa pôde concluir as quatro fases de expansão de suas usinas, ampliando sua economia de escala, competitividade internacional e lucratividade. Desde meados dos anos 1990, a POSCO desfrutava de maiores possibilidades de arrecadação de financiamento nos mercados de capitais internacionais (RHYU; LEW, 2011). Nesta mesma época, a empresa ultrapassaria as siderúrgicas japonesas em competitividade de preços, e nem mesmo a recuperação da indústria siderúrgica estadunidense afetaria sua participação no mercado internacional. O diferencial competitivo da POSCO estava em sua conjunção de uma alta produtividade do trabalho e de uma base salarial substancialmente menor do que a japonesa. Com a ascensão do governo Kim Dae-jung (김대중), em 1998, e em meio ao contexto das reformas estruturais impostas pelo FMI após a crise financeira, a empresa seria incluída na lista de privatizações.
No entanto, em conformidade com a experiência de gestão desenvolvida ao longo da presidência de Park Tae-joon, não haveria uma perda de sua capacidade de autonomia decisória em seu planejamento estratégico, ou sequer uma alteração em sua estratégia de expansão internacional, sendo a diminuição da participação acionária do Estado reduzida por meio de um processo lento e gradual que se completaria apenas nos anos 2000 (GRINBERG, 2016).
De modo a enfrentar a crescente competição internacional, a Hyundai passou a adotar, desde o final dos anos 1980, o modelo de “produção enxuta” (lean production) difundido pela japonesa Toyota. Para tal, buscou-se racionalizar a gestão da cadeia logística, resultando em uma grande redução no tempo de entrega e no volume de estoque. O relacionamento com os fornecedores, por sua vez, ganhou novo papel estratégico, tendo como fundamento o desenvolvimento de relações cooperativas com os subcontratantes, em alusão ao modelo japonês de subcontratação. Nesse sentido, fundou-se a associação de fornecedores da Hyundai (Hyungdong hoe), a qual, já em 1994, contaria com a participação de 265 empresas (CHUNG, 1998). Por outro lado, conforme aponta Rodgers (1996), existem ainda dificuldades relacionadas à transição de modelos produção de massa baseados em uma baixa base salarial para os novos modelos de produção flexível, que exigem maior conhecimento técnico da força de trabalho e maior cooperação entre os trabalhadores e a gestão da empresa. Tal dilema é de suma importância, afinal, para uma renovada inserção internacional da indústria automobilística sul-coreana: “A indústria automobilística é o principal exemplo de uma indústria em que a competitividade internacional é agora dita como dependente da bem- sucedida implementação de um sistema de produção que supere as limitações da tradicional produção em massa” (RODGERS, 1996, p. 103).
Apesar de seus constantes avanços em investimentos em bens de capitais e no aumento da escala de produção, a Hyundai ainda apresenta os mesmos problemas culturais da indústria sul-coreana em relação aos conflitos trabalhistas. Ambos aspectos parecem convergir para o mesmo problema, na medida em que a relação conflituosa do trabalho demonstra estar associada à manutenção dos modos de produção tradicionais fordistas. No sentido oposto, a Kia Motors desenvolveu melhores relações de cooperação de trabalho, tendo priorizado, inclusive, a construção de relações com o sindicato e a participação acionária dos trabalhadores na empresa, seguindo o modelo da japonesa Mazda Motor. Estando a indústria automobilística em uma posição intermediária entre as indústrias intensivas em mão de obra e as intensivas em capital e tecnologia, tem sido crescente a percepção da automobilística sul-
coreana da importância do desenvolvimento de melhores relações industriais e práticas de gestão de recursos humanos.
5 DESENVOLVIMENTO A CONVITE E RIVALIDADE EMERGENTE: