Como visto anteriormente, no “contexto de influência” encontram-se as diretrizes e ações políticas do cenário internacional que influenciam na formulação e operacionalização das políticas públicas educacionais no Brasil e na construção de seus respectivos discursos/textos políticos oficiais, que estarão de acordo com a definição das finalidades sociais da educação advindas dos organismos internacionais. Textos políticos representam a política, logo, são o resultado de disputas e acordos de grupos que atuam dentro dos diferentes lugares da produção de textos e que competem para controlar as representações da política (BOWE; BALL; GOLD, 1992).
Este capítulo iniciar-se-á com conceitos relacionados ao tema para melhor abarcarmos o estudo direcionado às políticas públicas.
3.1 ALGUNS CONCEITOS E ASPECTOS CONSTITUINTES DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Entender a origem e a ontologia de uma área do conhecimento é importante para melhor compreender seus desdobramentos, sua trajetória e suas perspectivas.
(CELINA SOUZA, 2006, p.21)
Política é uma palavra de origem grega (politikó, significa "cívico"; veio de
polites, "cidadão"; de polis, "cidade") que exprime a condição de participação da
pessoa que é livre nas decisões sobre os rumos da cidade, a polis. A palavra pública é de origem latina, publica, significa "povo", "do povo".
Segundo Souza (2006), a política pública enquanto área de conhecimento e disciplina acadêmica nasce nos EUA, rompendo ou pulando as etapas seguidas pela tradição europeia de estudos e pesquisas nessa área - que se concentravam mais na análise sobre o Estado e suas instituições do que na produção dos governos - passando direto para a ênfase nos estudos sobre a ação dos governos. A área nasce como subárea da ciência política, sendo que "a proposta de aplicação de
métodos científicos às formulações e às decisões do governo sobre problemas públicos se expande depois para outras áreas da produção governamental, inclusive para a política social" (p.23).
Ainda, conforme a autora, considera-se que a área de políticas públicas contou com quatro grandes fundadores: H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton. Laswell, em 1936, introduz a expressão policy analysis (análise de política pública), como forma de conciliar e estabelecer o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo. Já Simon, em 1957, introduziu o conceito de racionalidade limitada (informação incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de decisão, auto-interesse etc.) dos decisores públicos (policy makers). Lindblom, em 1959 e 1979, propôs a incorporação de outras variáveis à formulação e à análise de políticas públicas, tais como as relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório (o papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse). Easton, em 1965, contribuiu para a área ao definir a política pública como um sistema, como uma relação entre formulação, resultados e o ambiente (recebem inputs dos partidos, da mídia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos).
Vale destacar, portanto, que várias são as definições de políticas públicas. Dye (1984) as sintetiza como "Public policy is whatever governments choose to do or not to do20." (p.1), alertando que:
Note that we are focusing not only on governments action but also on government inaction, that is, what government chooses not to do. We contend that government inaction can have just as great an impact on society as government action21.(p.9)
Segundo Souza (2006), a definição mais conhecida continua sendo a de Laswell, em que decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: "quem ganha o que, por que e que diferença faz?” A autora afirma poder-se resumir política pública como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação e/ou analisar essa ação (variável
20
"Política pública é tudo aquilo que os governos decidem fazer ou não fazer." (tradução livre)
21
"Note que não estamos focando apenas na ação dos governos, mas também sobre a inação do governo, isto é, no que o governo opta por não fazer. Defendemos que a inação do governo pode ter um impacto tão grande na sociedade como a ação do governo." (tradução livre)
independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente)" (p.26). E continua:
Sociedades e governos complexos como os constituídos no mundo moderno estão mais próximos da perspectiva teórica daqueles que defendem que existe uma “autonomia relativa do Estado”, o que faz com que o mesmo tenha um espaço próprio de atuação, embora permeável a influências externas e internas. (Id., p.27)
Souza (2006) complementa suas ideias afirmando que o debate sobre políticas públicas também tem sido influenciado pelas premissas de outros campos teóricos, em especial do chamado neo-institucionalismo, que enfatiza a importância crucial das instituições/regras para a decisão, formulação e implementação de políticas públicas (as instituições e suas regras redefinem as alternativas políticas e mudam a posição relativa dos atores) e aponta:
A contribuição do neo-institucionalismo é importante porque a luta pelo poder e por recursos entre grupos sociais é o cerne da formulação de políticas públicas. Essa luta é mediada por instituições políticas e econômicas que levam as políticas públicas para certa direção e privilegiam alguns grupos em detrimento de outros, embora as instituições sozinhas não façam todos os papéis. (p.39)
Tal consideração mostra a relevância da pesquisa que ora desenvolvo - focaliza instituições (Secretarias de Educação) que irão aderir e implementar políticas públicas advindas do governo federal (formulador e apoiador técnico e financeiro) - pois, de acordo com a referida autora, ao analisarmos uma política, o principal foco analítico está: (a) na identificação do tipo de problema que a política pública visa corrigir, (b) na chegada desse problema ao sistema político (politics) e à sociedade política (polity), e (c) nas instituições/regras que irão modelar a decisão e a implementação da política pública.
No exame das articulações presentes na discussão da temática, Ball (1994) contribui sobremaneira, destacando que:
A criação das políticas nacionais é, inevitavelmente, um processo de “bricolagem”; um constante processo de empréstimo e cópia de fragmentos e partes de ideias de outros contextos, de uso e melhoria das abordagens locais já tentadas e testadas, de teorias canibalizadoras, de investigação, de adoção de tendências e modas e, por vezes, de investimento em tudo aquilo que possa vir a funcionar. As políticas [em sua maior parte] são frágeis, produto de acordos, algo que pode ou não funcionar; são
retrabalhadas, aperfeiçoadas, ensaiadas, crivadas de nuances e moduladas através de complexos processos de influência, produção e disseminação de textos e recriadas nos contextos da prática. (p. 102)
Nesta esfera conceitual, afunilando a noção de políticas públicas, pode-se dizer que “políticas públicas educacionais” são as decisões que o Poder Público (o Estado) toma em relação à educação. No Brasil, são marcadas por reformas que visam “solucionar” os problemas encontrados na área, porém se caracterizam como descontínuas e pouco efetivas (SAVIANI, 2008).
Ainda alinhavando os temas, é pertinente, neste momento, trazer subsídios para se pensar nas políticas públicas educacionais de formação docente (e na própria formação) que estão em vigência no país. Para atender a este intuito, apresentarei - numa linha historicamente marcada - o contexto de influência internacional na formulação das políticas públicas brasileiras, por meio de uma revisão de literatura acerca deste tema. Realçarei a formulação do PROMEDLAC (Projeto Principal de Educação para a América Latina e Caribe) e do PRELAC (Projeto Regional de Educação para América Latina e o Caribe)22, mostrando a vinculação (para alguns autores, submissão) das políticas públicas aos organismos internacionais, como o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento, a Organização dos Estados Americanos, o Fundo Monetário Internacional, que têm em comum uma linha político-econômica neoliberal (termo que será explicado durante o texto). Serão expostas também produções de pesquisadores reconhecidos na área da educação, que trazem informações esclarecedoras e promovem reflexões relevantes.
3.2 OS DESDOBRAMENTOS DO “CONTEXTO DE INFLUÊNCIA” NAS POLÍTICAS