4. A RESPONSABILIZAÇAO CIVIL POR CONTAMINAÇÃO DO SOLO
4.4 Alguns princípios informativos da responsabilidade civil por dano ambiental
É certo que alguns princípios norteiam o Direito Ambiental, sendo certo que possuem a finalidade de melhor delinear a responsabilização civil ambiental, devendo ser observado por todo o aparato legislativo, doutrinário e jurisprudencial.
É certo que o Direito Ambiental nasceu como ramo do Direito a partir do momento em que foram definidos seus princípios, sendo que neste sentido destacamos as considerações de Celso Antonio Pacheco Fiorillo125:
“O direito ambiental é uma ciência nova, porém autônoma. Essa independência lhe é garantida porque o direito ambiental possui os seus próprios princípios diretores, presentes no art. 225 da Constituição Federal”.
Referido autor pondera, ainda, a
125
importância da definição dos princípios como forma de se obter uma “ecologia equilibrada”, sendo relevantes também para a adequação do caminho no
sentido de se atingir a proteção ambiental, “em conformidade com a realidade social e os valores culturais de cada Estado”126.
Desta feita, diante da constante necessidade de preservar o meio ambiente, e considerando a redução da qualidade de vida em decorrência da exploração dos recursos naturais, iniciaram-se movimentos não governamentais no sentido da real necessidade da preservação do meio ambiente.
Posteriormente, com o agravamento da situação e a já iniciada conscientização população, alguns países se uniram em 1972, na cidade de Estocolmo na Suécia com a finalidade de definirem alguns princípios que norteariam o Direito Ambiental.
Diante da realidade e da necessidade de serem criados novos princípios e aprimorados os então existentes outros eventos ocorreram, no qual podemos destacar a ECO 92, o protocolo de Kyoto, dentre outros.
No que tange aos princípios de Direito Ambiental propriamente dito, é certo que não há um consenso entre os doutrinadores acerca do número e ou da nomenclatura dos mesmos.
Conforme elucida Paulo de Bessa Antunes127:
“o recurso aos princípios jurídicos é uma tarefa que está longe de ser simples e tranqüila, pois não há um consenso doutrinário acerca dos princípios reconhecidos do Direito Ambiental e, ao mesmo tempo, existem divergências profundas sobre o significado concreto de cada um dos princípios.”
126 Ob. cit. p. 26. 127 Ob. cit. p. 24.
Para José Joaquim Gomes Canotilho e José Rubens Morato Leite128: “A utilização da expressão princípios
estruturantes deve-se ao fato de se referirem a princípios constitutivos do núcleo essencial do direito do ambiente, garantindo certa base e caracterização”.
Toshio Mukay129 ressalta que o direito ambiental carece de uma principiologia, uma vez que elucida o seguinte:
“O direito ambiental brasileiro ressente-se de estudos que visem a sua sistematização. Foi ele sendo estruturado, principalmente, por via legislativa. Há estudos doutrinários já, mas setoriais ou de conjunto, porém sem uma preocupação de perquirição dos princípios deste Direito, que dominariam e informariam toda a disciplina”.
Os princípios não são algo pronto e acabado, e ainda podem ser explícitos ou implícitos e devem ser buscados no ordenamento jurídico como um todo (Constituição Federal, Leis, Resoluções, etc) e ainda nos fundamentos éticos que delineiam a conduta humana.
De qualquer forma, destacaremos alguns princípios tidos como estruturantes do Direito Ambiental, a critério exemplificativo, que a doutrina é assente em discorrer e que elegemos como relevantes diante do tema do presente trabalho.
Assim, destacamos alguns princípios que ganham maior relevo no tema ora proposto, podemos citar: o princípio do desenvolvimento sustentável, do poluidor pagador, da prevenção, precaução e da informação, o qual passa-se a discorrer.
O princípio do Desenvolvimento
128
Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Editora Saraiva, 2007, p. 155.
129 MUKAI, Toshio.
Direito Ambiental Sistematizado. Rio de Janeiro: Forense Universitária,
sustentável, uma vez que é bem verdade que nas últimas décadas referido princípio ganhou grande vulto, principalmente na imprensa falada, muito se houve falar acerca dele, porém pouco se explica popularmente.
A concretização do Princípio do Desenvolvimento Sustentável nasceu em 1972 quando na Conferência de Estocolmo referida nomenclatura foi mencionada, inclusive, em diversos conceitos de outros princípios.
Trata de um princípio constitucional, expresso no Art. 225 da Constituição Federal, e até por isso sentimos que deveria ser mais bem explorado e propagado de maneira correta, uma vez que não basta emplacar como algo essencial, sem que seja demonstrada sua essencialidade, importância, relevância, finalidade e, principalmente as conseqüências da ausência de sua aplicação.
Encontramos sua configuração na expressão: “impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê- lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”, contida no caput do art.
225 da Constituição Federal, sendo certo que anteriormente se desconhecia que os recursos naturais eram esgotáveis, porém com a verificação da possibilidade de serem esgotados, passou-se a se atentar quanto a este fato quando do desenvolvimento das atividades, não se permitindo que esta fosse a qualquer custo.
A preservação ou conservação do meio ambiente passou a ser uma necessidade contemporânea e diante disso, o desenvolvimento obtido pelas atividades passou a ser analisado também sob a ótica da sustentabilidade do meio ambiente, de maneira a garantir a manutenção deste mesmo que permitindo o desenvolvimento de atividades produtivas e também necessárias ao homem.
ambiental diminuiria a capacidade produtiva, o que influenciaria também na ordem econômica do País. Com isso, preservar o meio ambiente diante das atividades econômicas passou a ser questão da própria mantença e crescimento da economia.
A livre-iniciativa da economia já não podia ser tão livre assim, passou a ser restrita pela preservação do meio ambiente. Tanto é verdade que o próprio artigo 170 da Constituição Federal prevê a defesa do meio ambiente como princípio da ordem econômica, verbis:
“Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
“ (...)
“ VI – defesa do meio ambiente”
Com isso não se quer impor que nenhuma atividade que degrade o meio ambiente poderá se instalar, até porque toda atividade causa uma maior ou menor degradação do meio ambiente. Porém tal ocorrência deverá ocorrer da menor forma possível e de acordo com cada realidade. Aliás, é este o papel dos órgãos ambientais quando da expedição de alvarás e licenças, analisar a atividade de acordo com a situação local e através de vários critérios.
Outro princípio que destacamos é o do Poluidor-Pagador, sendo certo que o mesmo não traz a idéia de “poluo, mas pago”, ou “posso pagar então posso poluir”, tendo a finalidade justamente contrária, uma vez que traz em si o escopo de evitar a ocorrência do dano ambiental, e, em ocorrendo, deverá haver a reparação, sua previsão é constitucional e encontra-se expressa no §3º do Art. 225 na medida em que preceitua que:“As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”
E ainda na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81):
“Art. 4º. “(...) “VII – à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais”
“Art. 14, §3º. Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”.
Aqui traz a idéia de internalização das externalidades ambientais negativas, que nada mais é do que “impor para as fontes poluidoras as obrigações de incorporar em seus processos produtivos os custos com prevenção, controle e reparação de impactos ambientais, impedindo a socialização destes riscos”130.
Luciane Gonçalves Tessler131 relata que:
“a expressão poluidor-pagador surgiu nas manifestações estudantis dos anos 60. Em 1987, a ser aditado pelo Ato Único Europeu ao Tratado de Roma, ganhou autoridade de princípio. Surge oficialmente em maio de 1972, mediante a recomendação C(72) 128 da OCDE sobre política do ambiente na Europa132”.
Não se deve perder de vista que a função primordial do princípio do poluidor pagador, como dos demais, é a prevenção do dano ambiental, entretanto, não se podendo evitar o dano, por obvio, a
130 Annelise, ob. cit. p. 192. 131
Tutelas jurisdicionais do meio ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, v. 9, p.
108.
132 “
O princípio que se usa para afetar os custos das medidas de prevenção e controle da poluição, para estimular a utilização racional dos recursos ambientais escassos e para evitar distorções ao comércio e ao investimento internacionais, é o designado ‘princípio do poluidor- pagador’. Este princípio significa que o poluidor deve suportar os custos do desenvolvimento das medidas acima mencionadas decididas pelas autoridades públicas para assegurar que o ambiente esteja num estado aceitável. Por outras palavras, o custo destas medidas deveria refletir- no preço dos bens e serviços que causam poluição na produção ou no consumo. Tais medidas não deveriam ser acompanhadas de subsídios que criam distorções significativas ao comércio e investimento internacionais”.(Recomendação C(72) 128 da OCDE.
reparação e a repressão também encontram amparo no princípio do poluidor- pagador, alias, deste princípio decorreram duas características da responsabilidade civil por dano ambiental que serão analisadas no decorrer do presente trabalho, quais sejam: objetiva e solidária.
No que concerne ao princípio da prevenção Schmindt, citado por Toshio Mukai133, este nada mais é do que “evitar atentados ao meio ambiente”, sendo que temos que o princípio da
prevenção é um dos mais importantes no ramo do Direito Ambiental, dadas às situações em que podem ensejar a irreparabilidade do dano.
A Administração Pública, bem como seus agentes têm o dever de preservação do meio ambiente atribuído pela Constituição Federal ao Poder Público:
“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do poço e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever ce defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
Em analogia às lições de Fiorillo134 quanto a aplicação do princípio da prevenção por parte da Administração temos que Agente Público exerce o “princípio da prevenção por intermédio das licenças, das sanções administrativas, da fiscalização e das autorizações , entre outros tantos atos do Poder Público, determinantes da sua função ambiental de tutela do meio ambiente”.
Nelson de Freitas Porfírio Junior135 elucida que:
“expande-se a responsabilidade do Estado a um ponto em que a Administração é chamada a atuar de forma preventiva para evitar a
133 Ob. cit. p. 37. 134 Ob. cit. p. 37. 135 Ob. cit. p. 23.
ocorrência de danos, cujas reparações ou indenizações seriam inviáveis ou demasiadamente custosas. Essa nova vertente da responsabilidade do Estado é particularmente importante quando se cuida da questão ambiental”.
O mesmo autor ainda ensina136:
“Considerando-se a predominante irreparabilidade do dano ambiental, examinaram-se os diversos gêneros de instrumentos voltados à ação preventiva do Estado, os quais devem ser preferencialmente utilizados em conjunto e estar integrados em uma política ambiental abrangente”.
Já o princípio da precaução, também conhecido como “princípio da cautela” guarda relação intima com a avaliação prévia das atividades humanas e ainda é sem dúvida um dos princípios que mais causa polêmicas em debates estruturais, talvez pelo fato de que se encontre intimamente ligado com incertezas científicas e, por conseqüência com o dano, sendo, portanto, imprescindível a utilização de procedimentos de prévia avaliação.
Luciane Gonçalves Tessler137 assevera que:
“o princípio da precaução consiste no grande sustentáculo do direito ambiental para o exercício da ação inibitória. A grande maioria das lesões ao meio ambiente é de difícil (quando não impossível) reparação. A atuação preventiva em matéria ambiental é imprescindível.
O princípio da precaução trabalha com os elementos risco e perigo”.
O princípio da precaução não se confunde com o da prevenção. Segundo Marcelo Abelha Rodrigues138:
“o princípio da precaução não é a mesma coisa que o princípio da prevenção. Se a diferença semântica não parece ser muito clara, o mesmo não se dá quando a comparação recai na natureza e teleologia desses princípios. Há uma diferença fundamental entre o que se pretende por intermédio da precaução e o que se quer pela
136
Ob. cit. p. 116.
137 Ob. cit. p. 108. 138 Ob. cit. p. 149.
prevenção.
O princípio da precaução (Vorsorgeprinzip) recebeu especial atenção na Alemanha, onde foi colocado como ponto direcionador central do direito ambiental, devendo ser visto como um princípio que antecede a prevenção, qual seja, sua preocupação não é evitar o dano ambiental, senão porque, antes disso, pretende evitar os riscos ambientais”.
E ainda:
“tal princípio (precaução) é de alcance protetivo muito maior do que a prevenção, e não é por acaso que vem deisando de ser aplicado como sub-princípio ou como princípio de direito ambiental que esteja em pé de igualdade com a prevenção, desenvolvimento sustentado, etc., para ocupar um lugar anterior, qual seja, o de postulado fundamental do direito ambiental, justamente porque, em última análise, a precaução não admite sequer a negociação dos riscos”.
No tópico, trazemos ainda, o destaque d o Primeiro Princípio definido na Conferência das Nações Unidas, realizada em 1972, em Estocolmo:
“O Homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida adequada em um meio cuja qualidade lhe permite levar uma vida digna e gozar de bem estar e tem a solene obrigação de proteger e melhorar esse meio para as gerações presentes e futuras”
O princípio da precaução traz a idéia de ponderação das preocupações ambientais e cautela diante de perigos ainda desconhecidos, porém prováveis. Deve-se haver estudos e atenções no desempenho da atividade sob análise, sendo certo que num primeiro momento, o dano poderá ser de plano identificado.
Ganha relevo com o Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) que se encontra previsto no inciso IV do §1º do art. 225 da Constituição Federal, no art. 9º, III, da Lei nº 6.938/81 e ainda na Resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA nº 01/86.
No EIA são analisados todos os riscos inerentes e a determinada atividade, obtendo-se informações que deverão ser utilizadas na minimização dos possíveis danos, mitigando-se, assim, o impacto ambiental e sendo dada ênfase ao principio da precaução e prevenção já mencionados, e fazemos questão de relembrar o 15º Princípio definido em Estocolmo, verbis:
“De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades, quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental”.
Outrossim, enquanto o princípio da prevenção traz a idéia de “agir antecipadamente” ao que já se conhece, e, portanto, exige a tomada de medidas contra riscos já identificados, o princípio da precaução chama a atenção para a necessidade de agir contra a emergência de riscos ainda não existentes e cuja dimensão ainda não foi demonstrada.
Segundo Annelise139, os princípios da precaução e prevenção:
“informam a responsabilidade civil pelo dano ambiental proporcionando a alteração do modus operandi que determinou a degradação, pelo que atuam diretamente na fase anterior à produção do dano, e conduzem para a responsabilização ex ante, viabilizada por meio do licenciamento ambiental e do compromisso de ajustamento de conduta a ser celebrado pelos órgãos executores da política nacional do meio ambiente e pelo Ministério Público”.
Os princípios da prevenção e precaução ganham maior relevo no direito ambiental, eis que a ocorrência de um dano poderá, como geralmente ocorre, tornar a situação irreversível, ou ainda, as medidas de remediação poderão ser muito mais dispendiosas do que a
prevenção do dano.
Além do mais, deve-se preservar o meio ambiente para que sua potencialidade alcance as futuras gerações, uma vez que fragilizadas, com certeza não atingirão o futuro com a mesma intensidade.
Durante a elaboração de um Estudo Prévio de Impacto Ambiental, são consideradas todas as lesões que determinada atividade vai ocasionar ao meio ambiente.
Ocorre que, diante de qualquer incerteza, o princípio da precaução ganha vulto, sendo certo que na duvida, deverá sempre optar-se pelo principio do in dubio pro ambiente.
Referido princípio é aplicado, especialmente quando não se tem certeza da dimensão das lesões que poderão ser ocasionadas com o desenvolvimento de determinada atividade.
Outro ponto que se deve destacar é o fato de que o ônus de provar a ausência de dano é do próprio empreendedor, sendo certo que tal previsão consta expressamente na Resolução CONAMA nº 01/86, em especial no artigo 8º e no artigo 11 da Resolução CONAMA nº 237/97.
Já no que concerne ao princípio da informação, temos a consignar que este se faz extremamente importante para a própria vida em sociedade. Assim, temos ouvido muito falar que estamos vivenciando a “era da informação” ou “era da comunicação”, e considerando que esta decorre daquela, temos que ambas tornaram-se imprescindíveis para a vida contemporânea, sendo certo que informar significa: dar forma, delinear, fazer saber, conceber idéias.
É certo que realmente estamos presenciando um momento de muitas transformações, motivo pelo qual não há como negar a importância da informação, além do mais destacamos o quanto são dinâmicas as informações e comunicações dos dias atuais, sendo certo que ainda observamos uma crescente valorização do conhecimento que é adquirido através da informação.
O princípio da informação pode ser encontrado expressamente no artigo 9º da Lei Federal nº 6.938/81, notadamente em seu inciso XI que prevê: “a garantia da prestação de informações relativas ao meio ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes”.
Paulo Affonso Leme Machado140 lembra que: “A informação serve para o processo de educação de cada pessoa e da comunidade. Mas a informação visa, também, a dar chance à pessoa informada de tomar posição ou pronunciar-se sobre a matéria informada”.
Assim, cada pessoa tem o direito de acesso às informações que lhes interessam e principalmente acerca de condições ambientais para que com isso possa saber, planejar, ter atitudes ou não com o meio em que está sendo submetida.
Quanto à interdependência dos princípios de Direito Ambiental, temos que o Princípio da Informação está intimamente ligado aos demais pois a viabilização da implementação da precaução e prevenção para a defesa do meio ambiente e do próprio ser humano somente é possível pela prática dos princípios da informação e da participação ininterrupta das pessoas e organizações sociais no processo das decisões dos aparelhos burocráticos.
Note-se que sem informação organizada não há como haver a prevenção do dano, motivo pelo qual, destacamos o a
140
previsão do Princípio 10 da Declaração do Rio de Janeiro em 1992 – ECO 92 que afirma: “no nível nacional, cada individuo deve ter acesso adequado a informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades”.
Já a Convenção sobre o Acesso à Informação, a Participação do Público no Processo Decisório e o Acesso à Justiça em Matéria de Meio Ambiente trouxe em seu artigo 2º, item 3 que:
“A expressão ‘informações sobre meio ambiente’ designa toda informação disponível sob forma escrita, visual, oral ou eletrônica ou sob qualquer outra forma material, sobre: a) o estado do meio ambiente, tais como o ar e a atmosfera, as águas, o solo, as terras, a paisagem e os sítios naturais, a diversidade biológica e seus componentes, compreendidos os OGMS, e a interação desses elementos; b) fatores tais como as substancias, a energia, o ruído e as radiações e atividades ou medidas, compreendidas as medidas administrativas, acordos relativos ao meio ambiente, políticas, leis, planos e programas que tenham, ou possam ter, incidência sobre os elementos do meio ambiente concernentes à alínea a, supramencionada, e a análise custo/benefício e outras análises e hipóteses econômicas utilizadas no processo decisório em matéria de meio ambiente; c) o estado de saúde do homem, sua segurança e suas condições de vida, assim como o estado dos sítios culturais e das construções na medida onde são , ou possam ser, alterados pelo estado dos elementos do meio ambiente ou, através desses elementos, pelos fatores e medidas visadas na alínea b, supramencionada”