AMBIENTE 2017

O prefeito eleito para a gestão 2017-2020 atuava como presidente da cooperativa de crédito dos funcionários públicos e era servidor público municipal. Contudo, desde o ano de 2004, ele dividiu a liderança da empresa com outros três diretores. Esses diretores foram nomeados secretários para sua gestão. Tais atores também apresentam como característica comum o fato de fazerem parte do quadro de funcionários efetivos da Prefeitura Municipal de Poços de Caldas, todos com mais de quinze anos de atuação (TABELA 3).

Tabela 3 - Atores da direção do município de Poços de Caldas-MG na gestão 2017-2020 Lotação em 2013 - 2016 Nomeação para 2017- 2020

Cargo Lotação Cargo Lotação

Engenheiro Civil Secretaria Municipal de Obras

Prefeito Municipal

Gabinete Contador Secretaria Municipal da

Fazenda

Secretário Municipal

Secretaria Municipal da Fazenda

Digitador Secretaria Municipal de Controle Interno¹ Secretário Municipal Secretaria Municipal de Controle Interno Auxiliar administrativo Secretaria Municipal da Fazenda Secretário Municipal Secretaria Municipal de Administração

¹ Atuou até o final de 2014 na Secretaria Municipal de Controle Interno, depois atuou na secretaria de administração até 2016.

Fonte: elaborada pelo autor

Uma das primeiras ações da administração foi criar uma comissão para reavaliação e renegociação dos instrumentos contratuais (ANEXO G). Essa comissão foi composta pelos Secretários da Fazenda, Administração, Controle Interno, Governo e pelo Procurador Geral. Por meio da observação participante, foram verificadas reuniões semanais entre os membros da comissão para discussão dos contratos vigentes. Tal fato demonstra uma ação da Secretaria Municipal de Controle Interno até então não presenciada. A participação do controlador trouxe aos servidores do SCI a visão de que a secretaria teria um papel diferente da que teve na gestão passada, ou seja, não atuaria somente com atividades cerimoniais.

Logo no início do mandato, no mês de fevereiro de 2017, a Secretaria passou por uma mudança física, deixando o prédio da prefeitura municipal e se acomodando em um prédio desocupado para uma empresa pública municipal. A motivação da mudança foi em diminuir gastos com aluguéis, de acordo com o chefe do executivo. A antiga sala do controlador tornou-se a sala do vice-prefeito e a dos servidores transformou-se na Secretaria Municipal de Comunicação, que antes ocupava um

prédio alugado pela prefeitura. A receptividade da mudança por parte da equipe do controle interno foi positiva, uma vez que a nova sala dispôs de um amplo espaço e melhor infraestrutura. Contudo, alguns servidores ficaram preocupados com a hipótese de que a distância física pudesse fazer com que a Secretaria fosse negligenciada pelo prefeito municipal.

No final do mês de fevereiro, organizou-se um treinamento com todos os servidores nomeados, devido ao decreto dos agentes de controle interno da gestão anterior (2013-2016). Esse treinamento teve a presença do chefe do executivo, que enfatizou a responsabilidade desses atores em assegurar que desvios, falhas e erros não ocorressem (ANEXO H). Tal reunião originou um processo de mapeamento dos atos administrativos. Os membros da Secretaria Municipal de Controle Interno iniciaram visitas a todos os agentes de controle em todas as secretarias em busca de oportunidades de melhoria nos processos diários e detecção de possíveis falhas de controle. Posteriormente, foi determinado o envio de um relatório com os controles orçamentários, financeiros e patrimoniais de cada secretaria por seus agentes ao controle interno.

O relatório supracitado é uma determinação do decreto dos agentes de controle interno e necessita da assinatura do secretário da pasta de lotação do agente antes do encaminhamento à Secretaria Municipal de Controle Interno. Assim, o controlador fez uma reunião com todos os secretários, no intuito de explicar a importância do controle realizado pelos agentes e para alinhar as expectativas de todas as secretarias da prefeitura municipal. Essa ação pode ser interpretada como uma tentativa de legitimar as ações do SCI perante todo o poder executivo.

Outra ação, iniciada na gestão anterior, ao qual o controlador nomeado para a gestão 2017- 2020 deu andamento, foi na reestruturação da secretaria. A proposta anterior consistia em criar a Secretaria Municipal de Assuntos Internos para absorver as atribuições de sindicância e ouvidoria, nos moldes da PEC 45/09 e PLP 295/16. Porém, diferentemente do ocorrido na gestão anterior, a análise de impacto da nova estrutura foi realizada incialmente pelo Controle Interno. Nesse ponto, se acrescentou que os custos a serem evitados com a nomeação de comissões de sindicância e as comissões de auditoria supririam os novos gastos da nova estrutura do controle interno. Devido à necessidade do encaminhamento das peças de planejamento orçamentário, Lei de Diretrizes Orçamentárias, no início do ano, o governo optou por adiantar o Plano Plurianual (PPA). Assim, o controlador aproveitou a oportunidade

para adicionar a nova estrutura no planejamento de gestão. Outro fator que fortaleceu essa ação é que, no plano de governo do prefeito eleito, consta uma estrutura específica para auditorias rotineiras e para os processos de sindicância, culminando com a proposta da nova estrutura do SCI.

De modo a alinhar as expectativas do controlador com as do prefeito municipal, ambos realizaram uma reunião para alinhamento dos valores e encaminhamento do PPA para a apreciação da Câmara Municipal. A nova proposta pretende resgatar o antigo nome do setor, Controladoria Geral do Município, conforme era de interesse também do antigo controlador. O total de orçamento do município passaria de 0,17% (média de 2014-2017) para 0,31% em 2018. Tal situação demonstra a intenção do poder executivo em disponibilizar recursos para a nova estrutura.

Em reuniões realizadas para alinhamento do plano de governo do chefe do executivo com o secretariado, foi informada a mudança proposta. Contudo, uma modificação na estrutura encaminhada via PPA à Câmara Municipal foi sugerida por demais secretários, ou seja, sugeriu-se a retirada da Ouvidoria da Controladoria Geral do Município. Segundo relatos, devido ao setor de controle interno ser técnico, optou- se pela permanência da Ouvidoria na Secretaria Municipal de Comunicação. Assim, um setor que é habituado a passar informação aos cidadãos continuaria responsável por ouvir suas sugestões e reclamações. Tal situação faz com que a possível futura controladoria se diferencie das propostas normativas PEC 45/09 e PLP 295/16. Essa situação pode ser explicada por dois pressupostos: (i) uma tentativa de se evitar que o SCI informe tecnicamente informações que deveriam ser politizadas, ou (ii) um possível aproveitamento da estrutura da Secretaria Municipal de Comunicação para implementação da ouvidoria. O PPA foi aprovado pela Câmara Municipal sem o departamento de ouvidoria e se tornou a Lei Complementar 190, publicada em 10/10/2017. A nova estrutura está planejada para entregar em vigor em 2018, após aprovação da legislação que a modifica pela Câmara Municipal.

Logo no início de 2017, o Secretário Municipal da Fazenda solicitou que o controlador não assinasse digitalmente os relatórios contábeis encaminhados bimestralmente à Secretaria do Tesouro Nacional via SICONFI. A alegação foi a de que não havia tempo hábil para análise da Secretaria Municipal de Controle Interno, devido ao prazo de envio. O controlador aceitou a proposta do secretário da fazenda. Contudo, o nome do secretário do controle interno ainda permaneceu no arquivo digital encaminhado. A assinatura do responsável pelo controle interno é facultativa

pela Secretaria do Tesouro Nacional. Vale destacar que o pesquisador não chegou a verificar as ações que eram realizadas nesse relatório na gestão 2013-2016.

Ao se verificarem as avaliações realizadas pelo Ministério Público Federal (MPF) referente à transparência municipal e de responsabilidade do setor de comunicação na prefeitura de Poços de Caldas, notou-se que o desempenho não tem sido favorável. Na avaliação do MPF em 2015, constou uma nota de 1,8 para a transparência municipal, enquanto que em 2016 essa mesma avaliação caiu para 0,4. Tal situação propiciou a classificação do município na posição 729, de um total de 853

municípios avaliados no estado de Minas Gerais

(www.rankingdatransparencia.mpf.mp.br). Apesar da responsabilidade do portal da transparência ser da Secretaria Municipal de Comunicação, a Secretaria Municipal de Controle Interno iniciou uma atuação em 2017 para melhorar a posição municipal na classificação do MPF. Devido ao fato dos dados serem divulgados publicamente e a situação desfavorável no quesito transparência ter sido assunto de discussão eleitoral, essa situação é vista como uma busca de legitimidade do chefe do executivo perante a população. Ou seja, uma melhora na classificação municipal pode ser utilizada como instrumento de legitimidade do governo 2017-2020. Contudo, cabe destacar que, apesar do auxílio do Sistema de Controle Interno na transparência municipal, as informações da ouvidoria não são de conhecimento da estrutura de controle interno.

A Câmara Municipal sugeriu uma audiência pública no mês de agosto/2017 acerca de transparência e controle social. Foram convidados para compor a mesa o Secretário Municipal de Controle Interno, Secretário Municipal de Comunicação e um servidor do Ministério Público Estadual (MPE). Na ocasião, foram apresentados os esforços da prefeitura em melhorar a transparência. O servidor do MPE informou que tem percebido evolução no portal da transparência municipal de 2017 em relação a 2016. Devido à audiência pública realizada no poder legislativo, que obteve participação dos cidadãos e dos vereadores, foi fortalecida a necessidade de legitimação do poder executivo acerca da transparência.

No mês de agosto de 2017, o controlador convidou o prefeito municipal para uma reunião com todos os servidores da Secretaria Municipal de Controle Interno, com o intuito de alinhar as expectativas dos atores da estrutura com as do chefe do executivo, além de entregar a proposta de lei a ser encaminhada à Câmara Municipal. Na ocasião, o prefeito municipal disse apoiar a nova estrutura e que espera que a futura Controladoria Geral do Município atue como uma consultoria às demais

secretarias e às administrações indiretas. Também foi citado que ele espera que o município adquira à ISO 37001:2016 – Sistema de Gestão Antissuborno. Após a implantação da nova estrutura, espera-se que Poços de Caldas seja a primeira cidade brasileira a obter tal certificação. Essa ação pode ser vista como um facilitador para a legitimação da administração perante às suas fontes legitimadoras, uma vez que a certificação pode conceder um status positivo à sua gestão.

No primeiro semestre de 2017, foi firmado um contrato com uma consultoria jurídica pela Secretaria Municipal de Controle Interno. Trata-se de um serviço prestado à distância, que visa a sanar dúvidas pontuais e a oferecer cursos aos servidores interessados. Assim, não se trata de uma empresa presente diariamente no município, diferentemente do que foi presenciado na gestão 2013-2016. Tal empresa contratada teve seu contrato descontinuado no início da gestão 2017-2020. Tal situação pode ser indício da confiança do chefe do executivo no Secretário de Controle Interno, ou apenas corte de gastos.

Como realizado na gestão anterior, o controle interno encaminha relatórios ao chefe do executivo. Porém, diferentemente do ocorrido na gestão anterior, os secretários e prefeito retornam com questões e propostas de novos relatórios, principalmente no que tange aos custos com horas extras.

No primeiro semestre de 2017, a Secretaria Municipal de Controle Interno iniciou uma auditoria interna em uma administração indireta. O objetivo era verificar as ações realizadas no período de 2013-2016 na organização auditada. Durante a auditoria, o pesquisador observou que outras três auditorias tinham ocorrido no mesmo local durante o período auditado, uma em 2013, logo no início da gestão da época, por uma empresa terceirizada, outra no final de 2014, pela equipe do controle interno do poder executivo e outra no final de 2016, final de gestão, por outra empresa terceirizada. Observa-se que, em comparação com a auditoria interna a ser realizada pela equipe da própria prefeitura no início da gestão 2017-2020, o mesmo trabalho foi realizado na gestão passada, contudo por uma empresa contratada. Portanto, tal fato pode fortalecer a legitimidade do controlador da gestão de 2017-2020 perante o prefeito municipal.

A primeira ação da equipe de auditoria foi em verificar se os pontos elencados pela auditoria de 2014 foram sanados. Porém, o resultado foi negativo, ou seja, as recomendações da equipe do controle interno não foram respeitadas. A mesma situação foi verificada nos outros dois relatórios terceirizados, ou seja, mesmo com

apontamentos distintos entre si, as três auditorias realizadas não tiveram efeitos práticos observados. Tal situação pode configurar um baixo poder de aplicação das sugestões de auditorias perante a administração indireta. Cabe ressaltar que todos os dirigentes da administração indireta foram substituídos com a mudança de gestão.

Durante a auditoria instaurada, realizou-se uma reunião para apresentação dos resultados prévios aos novos diretores da administração indireta. Foi possível constatar que grande parte dos apontamentos prévios foram sanados antes da apresentação final da auditoria. Para a apresentação dos resultados finais, o prefeito municipal se fez presente na reunião e exigiu que se programasse outra reunião para janeiro/2018 com o objetivo de os dirigentes demonstrarem a evolução do cenário apresentado. Essa situação foi de grande surpresa para os atores da Secretaria Municipal de Controle Interno, que afirmaram que nenhum chefe de executivo tinha, até então, participado de reunião para apresentação de resultado de auditoria. A exigência do acompanhamento dos apontamentos e a já apresentação de resolução de apontamentos prévios também foram vistos como indícios de credibilidade dos trabalhos dos atores do controle interno por parte do prefeito municipal e dos diretores da administração indireta.

Outro fato que chamou atenção do pesquisador com relação à gestão 2017-2020 foi a indagação, por parte do prefeito municipal, sobre “Quem é o agente de controle interno desse local?”, questionamento ocorrente na reunião de apresentação dos resultados de auditoria da administração indireta. O questionamento ocorreu ao serem apresentados alguns pontos negativos detectados na auditoria pelos servidores da Secretaria Municipal de Controle Interno. Tal questionamento evidenciou a preocupação do chefe do executivo com o Sistema de Controle Interno, uma vez que a resposta foi que não existia ninguém ocupando a função na gestão anterior. Na mesma semana da reunião para a apresentação do resultado de auditoria, um ator da administração indireta foi nomeado como agente de controle interno.

Uma segunda auditoria se iniciou em julho/2017 em uma empresa pública do município. Essa ação foi motivada por suspeitas de desvios de recursos produtivos e também para verificação de viabilidade de negócio, em uma ação com caráter mais consultivo do que de fiscalização. Foi detectado que, no final de 2014 e começo de 2015, a Secretaria de Controle Interno já havia realizado uma auditoria no local. Contudo, diferentemente da primeira auditoria realizada em 2017, constatou-se que vários pontos previamente identificados tiveram uma tentativa de ação corretiva.

Porém, alguns desses não foram considerados efetivos. No mês de dezembro, essa auditoria foi encerrada, com a apresentação dos resultados ao prefeito municipal e aos responsáveis pela empresa auditada. Com base nos relatos da SMCI, o prefeito municipal determinou que o contrato com o contador da empresa auditada fosse encerrado. Isso demonstrou confiança do chefe do executivo na atividade desenvolvida pela equipe de auditoria.

No mês de setembro/2017, iniciou-se uma terceira auditoria, com foco na fiscalização de pagamento e recebimento de numerário em um hospital local. Esse processo teve como precursor a procuradoria local, a qual vem recebendo denúncias desde 2013 sobre dívidas entre a prefeitura e o hospital em análise. Nesse caso, não foi detectada outra auditoria previamente realizada. Assim, nesse período de 2017, o número de auditorias se igualou às observadas em 2015 e 2016. Contudo, isso pode ser um efeito do início de gestão, pois esse momento do ciclo político pode tender a um reforço nas fiscalizações das ações de governos anteriores para resguardo da gestão atual.

Outro fato observado foi a integração entre o novo controlador e a equipe de controle interno. Em conversas e observações, foi constatado que as propostas e ideias do novo secretário eram facilmente aceitas pelos atores da Secretaria. Os servidores atuavam de forma proativa, levando propostas de atuação ao novo responsável pela SMCI. Um dos motivos possíveis para essa constatação é o fato de o Secretário atual ter atuado como servidor efetivo na própria Secretaria Municipal de Controle Interno por mais de dez anos. Foi constatado o engajamento de toda a equipe da Secretaria Municipal de Controle Interno no mapeamento dos processos da administração municipal. Contudo, notou-se que, dentro da equipe, há características e visões diferentes dos atores. A maioria dos servidores que apresentam um histórico maior de tempo de atuação na secretaria têm se mostrado desconfiados se as mudanças propostas de estrutura realmente irão ocorrer, diferentemente dos servidores recentes. Essa percepção pode ter sido motivada pelo histórico de não respostas aos resultados da Secretaria Municipal de Controle Interno pelos prefeitos anteriores. Assim, os servidores se questionam o motivo de acreditar que na gestão 2017-2020 será diferente. Porém, eles afirmam que a integração existente entre o controlador e o prefeito da referida gestão nunca havia sido presenciada em gestões anteriores, o que tem motivado a atuação mais proativa por parte dos servidores da Secretaria de Controle Interno.

Com o intuito de facilitar a evidenciação dos pontos observados e iniciar uma análise institucional, apresenta-se a seguir uma comparação entre os cenários analisados.