Análise do ambiente da extensão universitária
brasileira
4.1 – Introdução
Neste capítulo são apresentados resultados e discussões relacionados ao atual contexto de influência sobre extensão universitária nas IES brasileiras. A análise é fundamentada na opinião dos especialistas consultados e abrange dois aspectos centrais: o primeiro envolve a avaliação de oportunidades e ameaças presentes no ambiente de atuação das IES e busca identificar os fatores que potencializam e outros que representam barreiras ao desenvolvimento da extensão universitária brasileira; uma segunda análise compreende a percepção do staff acadêmico sobre as mudanças em curso nos mecanismos de financiamento das universidades públicas, com a permissão de captação direta de recursos privados por meio da cobrança de algumas atividades classificadas como extensão universitária. O objetivo é reconhecer os fatores de influência e considerá-los quando da formulação dos modelos de gestão para extensão universitária.
4.2 – Caracterização da população e da amostra do estudo
De acordo com os dados divulgados no mais recente Censo da Educação Superior de 2016 (INEP 2017), o sistema público de educação superior brasileiro é composto por 296 IES, organizadas em diferentes estruturas administrativas e legais. Grande parte destas instituições são membros associados ao FORPROEX, entidade apoiadora da pesquisa e que proporcionou o canal de acesso e comunicação ao staff das diversas instituições. A Tabela 4.1 apresenta um quadro comparativo que revela que as instituições participantes da pesquisa representam no total cerca de 53% dos membros do FORPROEX e 22% do total de IES públicas brasileiras. Merecem destaque as universidades, onde mais de 50% deste tipo de IES participaram da pesquisa.
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Tabela 4.1 – Instituições participantes da pesquisa, ano 2016/2017 em 27 estados e o Distrito Federal. Forma de Organização Legal das IES Sistema Público Brasileiro Membros do FORPROEX Participantes na Pesquisa
Representatividade das IES participantes: No Sistema Brasileiro No FORPROEX Universidade 108 100 55 51% 55% Centro Universitário e Faculdade 148 6 1 - 17% Instituto / Centro Tecnológico Federal 40 16 9 23% 56% Total 296 122 65 22% 53%
Fonte: Elaborado com base em dados de INEP (2017) e IES membros do FORPROEX (disponível em www.renex.org.br, último acesso em 15/3/2016).
As 65 IES participantes da pesquisa têm uma média de 47 anos de funcionamento, sendo a mais nova com apenas 2 anos de fundação e a mais antiga funcionando como universidade há 108 anos. Em termos do quantitativo de alunos, a média é próxima de 16 mil alunos por IES, com desvio padrão de 12 mil, sendo que a faixa de variação vai de 200 alunos para a menor e alcança 59.081 na maior instituição consultada.
Figura 4.1 – IES participantes por região do Brasil, ano 2016/2017 em 27 estados e o Distrito Federal.
Quase um terço (31%) das IES envolvidas na pesquisa são da região sudeste, o que era esperado uma vez que esta região apresenta a maior densidade de IES em função de uma maior população. A distribuição total pode ser visualizada na Figura 4.1. Na consulta apenas um dos respondentes não identificou a localização da sua instituição e contabilizando os 27 estados e o Distrito Federal, somente 3 estados (Acre, Amapá e Sergipe) não tiveram instituições representadas na pesquisa.
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Considerando a população de IES membros do FORPROEX, classificadas segundo a organização legal, a maior participação na pesquisa foi de Universidades Federais (54%), seguidas das Universidades Estaduais (28%) e Institutos Federais Públicos (13%). Os 5% restantes correspondem a duas Universidades Municipais, 1 Centro Estadual e 4 identificados como outras: Universidade Estadual Pública de Direito Privado (3), Autarquia Municipal de Regime Especial (1) (Figura 4.2).
Figura 4.2 – IES participantes por forma de organização legal, ano 2016/2017 em 27 estados e o Distrito Federal.
Cada instituição poderia participar da pesquisa com até 3 representantes especialistas envolvidos com extensão universitária, os quais foram diferenciados pela função desempenhada. O número final dos que efetivamente responderam alcançou 130 pessoas na primeira rodada. A maior parte dos participantes (42%) identificou-se como gestor, o que corresponde a ocupar um cargo de pró-reitor, diretor de extensão ou função equivalente a estas. Outros 33% identificaram- se como professores extensionistas, ou seja, docentes envolvidos diretamente na coordenação e/ou execução de ações de extensão. Os técnicos e administrativos extensionistas são 25%, os quais também atuam na coordenação e/ou execução de ações de extensão (Figura 4.3).
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Figura 4.3 - Distribuição dos respondentes por função desempenhada, ano 2016/2017 em 27 estados e o Distrito Federal.
Quando questionados sobre a sua área de formação acadêmica ao nível de graduação, o grupo mais representativo dos respondentes afirmou possuir formação em Ciências Humanas (37; 29%) pertencendo o menor grupo a área de Ciências Biológicas, com 8 profissionais (6%). Os demais distribuem-se pelas diferentes formações classificadas segundo as grandes áreas estabelecidas pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPQ).
Figura 4.4 - Distribuição dos respondentes por área de formação, ano 2016/2017 em 27 estados e o Distrito Federal.
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4.3 – Análise do Ambiente da Extensão Universitária Brasileira
6A avaliação do ambiente de atuação de uma organização envolvendo fatores políticos, econômicos, sociais, etc., constitui o passo inicial tanto para definição da estratégia de uma organização, como para o projeto e estruturação de um sistema de gestão de desempenho que dê suporte a sua implementação. Ferreira e Otley (2009) denominam esta etapa de análise dos “fatores contextuais”, enquanto que Bouckaert e Halligan (2008) chamam estudo do “meio ambiente”. A despeito do nome adotado, esta etapa do estudo é voltada para o reconhecimento dos fatores de influência sobre a extensão universitária brasileira, como insumo para a estruturação dos modelos de indicadores conectados a realidade.
A análise do contexto de atuação das IES públicas brasileiras, para identificação dos fatores que potencializam (oportunidades) ou condicionam negativamente (ameaças) a extensão universitária foi realizada com base em duas consultas para grupos de especialistas. Primeiramente, o levantamento sobre as oportunidades foi realizada por meio de uma consulta direta aos professores componentes do grupo de trabalho IBEU, e posteriormente, ao grupo ampliado de especialistas, por meio da inclusão de uma perguanta no questionário eletrônico.
4.3.1 - Oportunidades
Os membros do GT apontaram 4 fatores que impulsionam o fortalecimento da extensão universitária no contexto da educação superior brasileira. São eles:
A inclusão da meta 12.7 do Plano Nacional de Educação (PNE 2014/2024)
O PNE é uma lei prevista na Constituição Federal do Brasil (artigo 214) que estabelece diretrizes e metas para o desenvolvimento da educação nos diversos níveis de formação e competências governamentais (união, estados e municípios). Para a educação superior o plano estabelece na meta 12.7 “assegurar, no mínimo, 10% (dez por cento) do total de créditos curriculares exigidos para a graduação em programas e projetos de extensão universitária, orientando sua ação, prioritariamente, para áreas de grande pertinência social”. No entendimento dos professores membros do GT, a determinação legal de flexibilização dos currículos de todos os cursos de graduação de modo a incluir atividades de extensão universitária é um fator altamente positivo, por vários motivos: fortalece o papel da extensão na formação acadêmica; favorece a maior integração, entre extensão e o ensino; mobiliza as IES a repensarem o papel da extensão
6 Trata-se de uma análise SWOT parcial, uma vez que abrange apenas a componente externa. A análise interna (pontos
fortes e fracos) não foi realizada uma vez que o objetivo geral da pesquisa envolve a proposição de um modelo de referência para várias IES e não para uma em particular.
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universitária; e viabiliza a oportunidade de todos os alunos vivenciarem experiências extensionistas ao longo de sua formação. Existe um consenso de que as mudanças e avanços previstas no PNE promoverão uma maior centralidade para a terceira missão no Brasil.
Reconhecimento e valorização da extensão na carreira acadêmica
Outro fator positivo apontado é a crescente inclusão por parte das IES de indicadores relacionados a produtividade em extensão universitária como iténs de julgamento em concursos e avaliações para promoção de carreira. O entendimento é de que essa iniciativa tende a promoveram maior interesse de docentes e técnicos pela atuação na terceira missão. Ainda que não exista uma normativa geral e esta inclusão dependa de discussões e aprovação no âmbito de cada IES, afirma-se que a prática tem se tornado comum no meio acadêmico público, o que fortalece a extensão universitária em geral.
Fortalecimento do FORPROEX
Passadas 3 décadas desde a sua criação, a consolidação do Fórum de Pró-Reitores de Extensão como entidade representativa dos interesses do seguimento extensionista das IES públicas é apontado como um terceiro fator que favorece o desenvolvimento da extensão universitária. A capacidade propositiva e de articulação do Fórum de Pró-Reitores junto ao Ministério da Educação e outros órgãos é reconhecida como fundamental para o alcance do grau de institucionalização de que a extensão desfruta até o momento. Muitos dos avanços alcançados, tais como a elaboração da Política Nacional de Extensão, a criação do edital de apoio a extensão universitária (PROEXT) e a inclusão da meta 12.7 no PNE vigente, entre outros, são creditadas em grande parte ao trabalho do FORPROEX. De modo geral, entende-se que a possibilidade de inclusão futura de um indicador que contemple a extensão universitária como critério para distribuição de recursos pelo MEC, por meio da “matriz de orçamento de outros custeios de capital”, poderá vir a ser viabilizada pelo trabalho do Fórum.
Mudanças no ensino e formação acadêmica com adoção de metodologias ativas Um fator amplo apontando como oportunidade para o fortalecimento da extensão universitária tem relação com a vigência do paradigma do modo aberto e integrado de produção de conhecimento. A interação dialógica, a interdisciplinariedade e interprofissionalidade, que são diretrizes orientadoras da extensão universitária brasileira, ganham cada vez mais espaço na estruturação dos currículos dos cursos de graduação e passam a ser requisitos de avaliação da qualidade do ensino e das instituições. As metodologias ativas que promovem maior autonomia
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ao estudante na busca do conhecimento e reposicionam o professor para o papel de tutor- orientador são reflexos destas mudanças. Nesta nova dinâmica a extensão universitária tende a ser um instrumento de formação cada vez mais utilizado, provocando debates sobre seu aperfeiçoamento e melhor aproveitamento no processo educacional.
4.3.2 - Ameaças
Para o mapeamento das “ameaças” à extensão universitária foi incluída no questionário eletrônico uma questão aberta: “Na sua opinião, quais fatores externos as instituições representam barreiras ao fortalecimento da extensão universitária no Brasil?”. Como resultado foram obtidas um total de 116 respostas fazendo referência a fatores relacionados a possíveis barreiras. Na tarefa de síntese e interpretação das respostas foi aplicada a técnica da Análise de Conteúdo, fundamentada em Bardin (2010), e que consiste no desdobramento do conteúdo (texto) em categorias que agrupam as palavras ou expressões por referência a temas comuns.
Com apoio do software NVivo foi realizada a identificação e contagem das palavras e expressões mais citadas, quando analisadas todas as repostas simultaneamente. Foram assim identificados 13 termos com maior recorrência nas respostas. Estes são listados nas Categorias Iniciais (Quadro 4.1), pois representam as primeiras impressões sobre as barreiras que afetam a extensão universitária. De acordo com Silva e Fossá (2015), não existe regra para determinação do número de categorias pois depende do volume de dados coletados.
Quadro 4.1 – Mapeamento e categorização do conteúdo das respostas.
Categorias Iniciais Categorias Finais
1. Pesquisa
1. Ausência de políticas para fortalecimento da extensão universitária
2. Ensino 3. Editais públicos 4. Políticas para extensão 5. Agências de apoio 6. Recursos financeiros
2. Limitado financiamento público para a extensão universitária
7. Desenvolvimento 8. Financiamento
9. Bolsas de estudo / extensão 10. Sociedade
3. Fraca integração universidade-sociedade
11. Instituições 12. Comunidades 13. Parcerias
Em termos quantitativos as 5 palavras/expressões inicialmente listadas (pesquisa, ensino, editais públicos, políticas para extensão e agências de apoio) receberam um total de 81 citações. As 4 seguintes (recursos financeiros, desenvolvimento, financiamento, bolsas) foram citadas 76 vezes, e as restantes 4 palavras (sociedade, instituições, comunidades e parceria) aparecem 50
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vezes no corpo das respostas emitidas. A categorização inicial e a análise do contexto em que as citações surgem em cada resposta permitiram o agrupamento das 13 palavras/expressões, possibilitando a definição de 3 categorias finais (Quadro 4.1). A nominação das categorias baseou-se na subjetividade, capacidade de interpretação e inferência do pesquisador, conforme prevê a técnica de análise de conteúdo (Bardin 2010). Cada categoria final resume em temas as ameaças enfrentadas pela extensão universitária no contexto da educação superior brasileira.
Ausência de políticas para fortalecimento da extensão universitária
A primeira categoria final definida agrupa termos que fazem referência a necessidade da implementação de ações ao nível governamental e das IES para a valorização das atividades de extensão universitária de forma geral. Nas opiniões emitidas, a lacuna dessas políticas representa uma ameaça ao desenvolvimento da função extensão. Na comparação com o ensino e a pesquisa, a extensão aparece sempre em condição de inferioridade, destacando-se uma menor valorização para a carreira acadêmica, poucos editais públicos de apoio e falta de órgãos ou agências especializadas que tratem dos interesses da extensão na estrutura do governo federal, em especial no Ministério da Educação. A implementação de medidas para desburocratização dos processos que envolvem o financiamento para realização dos programas e projetos de extensão é uma demanda recorrente. Faz-se referência também a falta de instrumentos de avaliação e melhor gerenciamento da extensão universitária. Um professor sintetiza a questão do seguinte modo:
“A legislação que é utilizada pelas instituições públicas para embasar as políticas educacionais, tanto no aspecto técnico quanto no que se refere à execução financeira, via de regra omite a extensão. Os instrumentos para celebração de parcerias com organizações externas, especialmente os que preveem transferência de recursos, são extremamente burocráticos, gerando desmotivação e incompatibilizando prazos. A interlocução dos ministérios, especialmente do Ministério da Educação, com as instituições que realizam extensão é restrita, o que faz com que programas e políticas públicas que poderiam ser melhor executados enquanto ações de extensão fiquem vinculados a órgãos gestores de outros tipos de atividades, dificultando a sua execução e enfraquecendo a ação com relação ao seu caráter institucional.”
Limitado financiamento público para a extensão universitária
A segunda ameaça é relacionada a falta de financiamento público, onde mais da metade das opiniões emitidas aponta diretamente a falta de recursos como fator decisivo para limitar o
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potencial de desenvolvimento da extensão universitária. Faz-se referência ao edital PROEXT/MEC como um dos poucos instrumentos de apoio, que, entretanto, além de ter reduzido o valor disponibilizado ano após ano, em função da falta de prioridade do governo e da burocracia, enfrenta atrasos para liberação de recursos que se estende por meses e até anos, tudo contribuindo para a desmotivação dos acadêmicos extensionistas que aprovam projetos mas não conseguem executar. Nas palavras de uma docente:“Faltam recursos e editais específicos para extensão da parte das fundações de apoio e do MEC. Enorme dificuldade para a transferência dos recursos do PROEXT para as Universidades”.Existem também algumas manifestações sobre a necessidade de diversificação das fontes de financiamento, com captação de recursos através de convênios e prestação de serviços por meio da extensão universitária.
Fraca integração universidade-sociedade
Na opinião dos consultados, a terceira ameaça para a extensão universitária aponta para o baixo reconhecimento e relevância social que a extensão (e as IES) detêm junto a sociedade em geral, o que enfraquece seu poder de barganha. O desconhecimento sobre o que é o que faz a extensão universitária é ressaltado como a principal razão deste problema. Na opinião de muitos, no âmbito da própria academia esta missão ainda não é bem compreendida e valorizada. Uma das respostas esclarece: “Semelhante ao problema interno, o público externo também não reconhece a extensão como atividade de formação e não a compreende na dinâmica social a menos que esteja diretamente impactado por uma ação extensionistas”. No aspecto econômico também se aponta um fraco relacionamento com outras organizações. Para um dos professores da área de tecnologia: “A instituição muitas vezes é invisível ao arranjo produtivo local. Muitas empresas e setores produtivos desconhecem o trabalho e o potencial da instituição. A sociedade também não percebe a instituição como sua parceira”. Nesta linha, algumas opiniões apontam para a necessidade de ações estratégicas que levem a academia a se fazer mais presente na comunidade e no segmento empresarial.
4.3.3 - Considerações
O Quadro 4.2 sintetiza o conjunto de oportunidades e ameaças para extensão universitária, identificadas. Num processo usual de planejamento estratégico de uma organização, o passo seguinte seria definir objetivos estratégicos para aproveitar cada uma das oportunidades e combater as ameaças existentes. A análise, no entanto, não foi realizada para nenhuma IES em particular, mas para o setor da extensão universitária pública como um todo. Considerando os objetivos da pesquisa, o interesse, então, seria avaliar em que medida a proposição de um modelo
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de avaliação e gestão fundamentado em indicadores de desempenho poderia auxiliar universidades públicas a responder de forma positiva a este cenário mapeado.
Quadro 4.2 – Oportunidades e ameaças ao fortalecimento da extensão universitária brasileira
Oportunidades Ameaças
Meta 12.7 do Plano Nacional de Educação 2014/2024 Redução do financiamento público Reconhecimento e valorização da extensão na carreira
acadêmica
Falta de políticas para melhoria da extensão Fortalecimento do FORPROEX Fraca integração universidade-sociedade Transformações nos processos de formação com adoção de
metodologias ativas
Em relação a oportunidades pode-se inferir que o modelo a ser estruturado deverá contemplar obrigatoriamente indicadores que possam avaliar em que nível as IES estão incorporando atividades de extensão na grade curricular dos cursos, tendo em vista atingir o objetivo de ter no mínimo 10% em cada curso de graduação preenchido por atividades de extensão até 2024. Pode também avaliar-se e gerir a participação dos alunos em extensão.
Quanto a valorização da extensão na carreira acadêmica , devem-se incorporar indicadores qualitativos que assinalem em que nível as IES públicas estão adotando critérios de reconhecimento e recompensa dos funcionário docentes e não-docentes com base no envolvimento em ações de extensão. Para as demais oportunidades identificadas, um modelo de avaliação e gestão que estabeleça indicadores comuns utilizados por várias IES pode vir a servir como uma base de dados importante para orientar ações políticas do FORPROEX. Por último, indicadores podem ser definidos para medir a incorporação das metodologias ativas de ensino e seus resultados.
De outro ângulo, um modelo de avaliação e gestão deverá ser um instrumento capaz de ajudar as IES a monitorar e responder de forma pró-ativa as ameaças presentes no seu contexto de atuação. Objetivos e indicadores deverão ser definidos para avaliar e gerir o volume de recursos destinados para extensão, individualizando as fontes de origem, avaliar políticas no ambito institucional e, finalmente, estabelecer formas de medir a desejada evolução da integração universidade com a sociedade.
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4.4 - A Extensão Universitária num Contexto de Flexibilização das
Fontes de Financiamento no Brasil
As dificuldades de financiamento público para as atividades de extensão nas universidades brasileiras aparecem como um dos fatores de ameaça mais destacados pelo staff atuante na área da terceira missão. A avaliação usual é a de que as reduções orçamentárias e os entraves provocados pela excessiva burocracia para liberação de recursos limitam fortemente o potencial, o interesse e o envolvimento em ações de extensão, fragilizando o seu crescimento interno, impacto e reconhecimento externos.
Nos últimos anos, em meio a crise vivenciada na economia brasileira, veio novamente a público a discussão sobre a possibilidade e pertinência da universidade pública captar recursos próprios diretamente de fontes privadas, neste caso, e em particular, pela oferta de serviços classificados como extensão universitária. Ao abrigo do argumento de que a mudança permitiria uma maior autonomia financeira para as IES públicas, em outubro de 2016 o Congresso Nacional aprovou, em primeiro turno de votação, uma proposta de emenda à constituição (PEC395), que autorizava a captação de fundos privados por meio da venda de cursos de especialização e mestrados profissionais, considerados como atividades de extensão universitária (ANDES 2016). Em março de 2017, na segunda rodada de votação, a proposta foi rejeitada pois não atingiu o número mínimo de votos exigidos para alteração da constituição (Câmara dos Deputados 2017). Contudo, em abril de 2017 a questão voltou a ser novamente debatida, desta vez no Supremo Tribunal Federal (STF), que julgando o recurso de uma universidade pública deliberou por autorizar o pagamento por cursos de especialização latu sensu e mestrados profissionais, entendendo tratar-se de extensão universitária e argumentando que a gratuidade da universidade pública, assegurada na Constituição Federal, abrange somente o ensino de graduação e a pós- graduação stricto sensu (STF 2017). Com esta decisão judicial as IES públicas obtiveram autorização de captar fundos privados por meio da comercialização dessas modalidades de cursos. Em meio as disputas políticas e judiciais, o debate permanece ativo também no meio acadêmico onde a carência de recursos para investimento nas IES alimenta diferentes