ANÁLISE DO SISTEMA DE GOVERNANÇA AMBIENTAL DO SETOR

Considerando que a governança ambiental do setor hidrelétrico é o resultado da interação da estrutura de governança básica do setor elétrico, da gestão de recursos hídricos e do meio ambiente, analisando os principais atores e suas interações, de acordo com as principais referências descritivas identificadas na revisão bibliográfica do tópico anterior ((MME & CEPEL, 2007; Moura, 2016a; OECD, 2015a; Zimmermann, 2007), é possível observar que a governança ambiental do setor é complexa, com muitas instituições, marcos legais e planos constituintes.

Em nível institucional alguns autores (Moura, 2016b; OECD, 2015a; Walvis & Gonçalves, 2014) apontam que a governança do setor sofre com o problema de assimetria de poderes, o que privilegia o setor elétrico. Soma-se a isso o fato de ser o setor mais bem articulado quanto à estrutura e eficácia de seu planejamento quando comparado com outros dois (Banco Mundial, 2008b). A Figura 13 ilustra a articulação institucional atual.

O Tribunal de Contas da União (TCU) é um órgão que surge como auxiliar, tanto ao setor elétrico, quanto ao de Meio Ambiente, que tem por objetivo auxiliar o Congresso Nacional no controle da administração pública, no que tange a fiscalização contábil, orçamentária, financeira, patrimonial e operacional da União em entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade. A gestão e governança ambiental são tópicos analisados pelo TCU, por justificativas relacionadas à legalidade, legitimidade e economicidade (Moura, 2016b).

4.2.1. Classificação da Estratégia de Governança Ambiental do Setor

Considerando o quadro de estratégias de governança ambiental (Quadro 1) e os resultados obtidos na caracterização da governança nos tópicos anteriores, é possível observar que o modelo de governança ambiental do setor elétrico é caracterizado por um forte papel regulador de estado, com instituições fortes como a ANEEL, a ANA e o IBAMA, com algumas responsabilidades delegadas a instituições privadas (como empresas geradoras, transmissoras e distribuidoras de energia elétrica). Tendo essas características como base a estratégia de governança ambiental do se setor elétrico se encaixa no modelo “parceria público-privado”.

Vale destacar que é possível observar algumas esferas em que a participação social está presente neste quadro de governança, porém sua esfera da influência é periférica, com pouco influência na regulação realizada pelos grandes atores. A participação social é mais concentrada na esfera da gestão de recursos hídricos do que na do setor elétrico propriamente dito e na avaliação de impacto ambiental.

De acordo com a teoria de Loë, Plummer, Armitage, Davidson, & Moraru (2009) essa estratégia de governança tem uma orientação base nos marcos legais do país. Pode ter arranjos de atores bem diversos, o que de fato pode ser ilustrado pelos diferentes arranjos institucionais vistos na evolução do setor, e o foco da estratégia está nos interesses manifestos de cada um dos principais atores participantes, sendo necessária responsabilidades claras, disponibilidade e capacidade de agir de maneira colaborativa.

Ainda segundo esses autores, nessa estratégia os assuntos ambientais, complexos por natureza, podem se tornar ainda mais incertos por terem suas

responsabilidades distribuídas entre diferentes agentes. Essas características têm como ponto forte o fato que a necessidade de ações coordenada e complementares tendem a ser mais eficientes em assegurar mudanças, assim como a abordagem pluralista tende a processos mais eficientes e eficazes do que quando estipulados por apenas uma das partes.

Loë et al. (2009) e Lemos & Agrawal (2006) ressalvam que um problema desta estratégia de governança está no fato de que é comum haver um poder diferenciado entre atores e de que poucos mecanismos legais para garantias de ganhos de eficiência.

4.2.2. Eficácia do sistema de governança

A partir da identificação das funções fundamentais de Peters (2015) é possível uma melhor compreensão sobre a eficiência e eficácia do processo de governança do setor público. De tal forma, este trabalho buscou analisar a estrutura de governança ambiental do setor hidrelétrico brasileiro a partir das capacidades de realizar as funções de: estabelecer objetivos e metas; coordenação; implementação; e a avaliação das ações executadas neste âmbito.

• Estabelecimentos de Objetivos e Metas

Se para a governança do setor elétrico, o planejamento de metas e objetivos conta hoje com um sistema razoavelmente bem estabelecido, abrangendo escopos de longo, médio e curto prazo para o atendimentos das macro diretrizes estabelecidas pela presidência da república e pelo congresso, o mesmo não pode ser dizer do da governança ambiental e da governança de recursos hídricos, que, apesar de contar com uma infraestrutura ampla, e com algumas tentativas de estabelecer metas e objetivos de curto e médio prazo (como no caso do plano do Plano Nacional de Recursos Hídricos) ou o Planejamento Estratégico do Ministério do Meio ambiente, que por sua vez, ainda é uma experiência recente, de médio prazo, mas carece de alguns critérios mais claros de avaliação e resultados esperados (Moura, 2016a).

Ainda assim, hoje o setor não conta com uma agenda ambiental própria para o fortalecimento de sua governança. Como já ocorreu no passado, no final de década de 1980 e 1990, quando o setor contava com o Plano Diretor de Meio Ambiente elaborado pelo Ministério de Minas e Energia e pela Eletrobrás. Dessa forma, as ações

tomadas em prol de uma governança ambiental no setor elétrico são feitas de maneira isolada por algum de seus componentes, sem uma coordenação central entre os principais sistemas de governança envolvidos (Zimmermann, 2007).

• Coordenação

A partir do momento que ações em prol de uma governança ambiental são feitas de maneira isolada pelos atores envolvidos, não há uma coordenação efetiva, tendo em vista que cada um buscará defender os próprios interesses. Uma coordenação pode eventualmente ocorrer em razão da disparidade de poderes envolvidos e não pelo estabelecimento de um coordenador legítimo determinado em comum acordo na fase de definição de metas e objetivos.

• Implementação

A implementação das ações previstas no âmbito das estratégias anteriores se dá de maneira isolada no âmbito das agendas dos três setores envolvidos, podendo haver esporadicamente ações integradas e conjuntas de acordo com urgências políticas (Westin, 2014).

• Avaliação

Não havendo objetivos, coordenação e atribuição de responsabilidade de maneira conjunta, a governança ambiental do setor carece de diretrizes e indicadores para sua avaliação. De tal forma, muitas vezes os relatórios de avaliação são realizados de maneira descritiva e de acordo com a conveniência dos atores envolvidos (OECD, 2015b).