ANÁLISE DOS PRINCÍPIOS COMUNS AO PROCEDIMENTO CONSTITUTIVO DO

ATO ADMINISTRATIVO DE LANÇAMENTO E PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

TRIBUTÁRIO

Existem princípios comuns e de observância obrigatória, tanto para o lançamento

quanto para o procedimento administrativo tributário. Estão contidos neste rol o princípio da

legalidade objetiva, da vinculação, da verdade material, da oficialidade, do dever de

investigação e do dever de colaboração.

O princípio da legalidade objetiva encontra guarida na Constituição Federal de 1988,

genericamente, no artigo 5º, inciso II, e, especificamente, nos artigos 37, caput - legalidade

administrativa, e 150, inciso I - legalidade tributária, estrita legalidade e tipicidade da Carta

Magna Federal. Na legislação infraconstitucional, encontra-se presente no artigo 3º do Código

Tributário Nacional, tal é o artigo que descreve que a atividade administrativa tributária é

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vinculada. Relativo ao Processo Administrativo Federal é presente o princípio da legalidade

no artigo 1º e no artigo 2º, inciso I, da Lei 9.784/99 - LGPAF.

O princípio da legalidade recebe o adjetivo objetivo quando encarado no intuito de

ressaltar a vinculação do agente administrativo aos termos legais, eliminando-se a

subjetividade na apreciação da discussão administrativa ou na formalização, fiscalização e

lançamento do crédito tributário. É de aplicação alinhada, no âmbito do direito material

tributário, ao princípio da legalidade estrita.

Discorre James Marins139 que “o princípio da legalidade objetiva deve governar, sob

pena de invalidade, toda atividade procedimental e processual tributária que irá se

desenvolver em estrita vinculação com a lei e para a finalidade de preservar a aplicação do

sistema jurídico-tributário.”

Tal princípio decorre da autotutela vinculada da administração, que significa que o

Estado tem todo o direito de tomar todas as providências necessárias à constituição do crédito

tributário, respeitando os limites impostos pela lei que disciplina seu exercício. Noutros

termos, não há espaço para a discricionariedade na formalização dos atos administrativos

tributários (lançamento, fiscalização, julgamento e apuração), pois são atividades vinculadas,

de acordo com o artigo 3º do Código Tributário Nacional - CTN, que devem obediência aos

ditames legais - artigo 2º, inciso I, da LGPAF, empregada no procedimento administrativo

tributário e no lançamento, tudo de acordo com os exatos termos do direito constitucional e

infraconstitucional.

O princípio da vinculação é diretriz agregada ao princípio da legalidade objetiva. A

vinculação encontra respaldo nos artigos 3º e 142 do CTN que prescreve, o primeiro, que o

tributo é prestação pecuniária instituída por lei e cobrada mediante atividade administrativa

plenamente vinculada, e o segundo, que a atividade administrativa de lançamento é vinculada

e obrigatória.

Entende-se por vinculação o enquadro dos atos procedimentais aos exatos termos

legais tipificados, impedindo-se a subjetividade do agente público no exercício de suas

funções. Aqui, exige-se estreita correspondência entre os mandamentos legais e os atos

praticados, a não ser que a própria norma indique, através de reenvio e em razão de sua

abertura, possibilidade diversa a ser seguida pelo agente140.

A atenção pelo agente às disposições da lei e a imposição legal de obediência

consagradas através dos princípios da estrita legalidade e da tipicidade (âmbito material) e da

legalidade objetiva e vinculação (âmbito processual) geram maior garantia de obediência à

segurança jurídica e à justiça previstas, ambas, na Constituição e na legislação

infraconstitucional material e processual.

Pelo princípio da oficialidade, entende-se o dever de impulso oficial, através da

Administração Pública, do procedimento administrativo tributário ou do ato de lançamento.

Em outras palavras, uma vez iniciado o procedimento ou a formalização do lançamento,

independente de quem tenha iniciado, este deverá desenvolver-se e ter andamento,

independente de requerimento das personalidades envolvidas. A prática de tal princípio

recebe a denominação de “ex officio”, que significa promover o prosseguimento dos atos administrativos de ofício.

A procura da aproximação entre a realidade de fato e sua representação legal se trata

da verdade material. Este princípio é observado, principalmente, nas atividades fiscalizatórias

140 _{Não se trata de princípio da estrita legalidade, pois esta se encontra no âmbito do Direito Tributário material e}

sua aplicação ocorre nas normas em que se verificam regras-matrizes de incidência tributária, enquanto que o princípio da vinculação é direcionado ao Direito Processual e procedimental tributário, agindo como limitador aos atos administrativos praticados pelo agente público.

(cuja finalidade é a busca da verdade material) e naquelas referentes ao lançamento e

apuração do crédito tributário (que devem ser realizadas de acordo com a verdade material)141

.

O princípio do dever de investigação impõe à Administração Pública a tarefa de

proceder à averiguação das atividades dos indivíduos/contribuintes no intuito de verificar qual

a que se enquadra nas hipóteses previstas na lei tributária. Aqui, há correspondência para com

os poderes de investigação como, por exemplo, o exame das mercadorias, livros, arquivos,

documentos fiscais, identificação do patrimônio e rendas dos contribuintes, dentre outros.

Encontra respaldo no artigo 145, §1º, da Constituição Federal, artigo 194 a 200 do Código

Tributário Nacional.

Tal princípio encontra limites na própria Constituição Federal, especialmente no artigo

5º, incisos X, XI e XII, que se referem a inviolabilidade da vida privada e intimidade,

inviolabilidade de residência, de sigilo de correspondência e outros meios de comunicação.

O dever de colaboração também é um princípio que imputa comportamento ao

contribuinte e outros indivíduos (terceiros) no sentido de que todos têm de colaborar com a

fiscalização tributária promovida pela Administração Pública. Estas pessoas devem fornecer

os documentos solicitados, responder a questionamentos por parte da autoridade fiscal

referentes ao patrimônio e rendimentos, dentre outros.

James Marins142 recorda que “segundo o Código Tributário Nacional, submetem-se às

regras de fiscalização tributária todas as pessoas naturais ou jurídicas, contribuintes ou não,

inclusive tabeliães, instituições financeiras, empresas de administração de bens, leiloeiros,

exceto quanto aos fatos sobre os quais exista previsão legal de sigilo [...]”.

141

Verdade material difere de verdade formal. É que esta última prioriza a formalidade processual da prova que é ônus de cada uma das partes, limitando a atividade do juiz no processo civil. Noutros termos, no processo civil, o juiz julga de acordo com os elementos trazidos a baila pelas partes, não lhe sendo lícito tomar as rédeas do processo e determinar de ofício à produção das provas que entende ser necessárias à solução da demanda. Já a verdade material possibilita, no procedimento administrativo fiscal, que a autoridade administrativa produza as provas e promova as diligências que achar cabíveis nos limites legais para comprovar a legitimidade do lançamento.

A Lei Geral do Processo Administrativo Federal (LGPAF), aplicada ao procedimento

administrativo tributário, dispõe em seu artigo 4º que são deveres do administrado, dentre

outros, os seguintes: expor os fatos conforme a verdade; proceder com lealdade, urbanidade e

boa-fé; não agir de modo temerário; prestar as informações que lhe forem suscitadas e

colaborar para o esclarecimento dos fatos.