Análises Quant it at ivas Cr anianas

I dette kapitlet introduseres avhandlingens forskningsspørsmål. Formuleringene av forskningsspørsmålene henger sammen med mitt valg av teori. Derfor introduseres også sammenhengen mellom forskningsspørsmål og bruk av teori. Det er, som tittelen på avhandlingen indikerer, organisasjonsteori som anvendes. Teoripresentasjonen som gis i dette kapitlet er en introduksjon av hva slags organisasjonsteori som anvendes. En større utdypning av teori gis i kapittel 2.

Forskningsspørsmålene

Utgangspunktet for avhandlingens forskningsspørsmål er at studiesentre vurderes som en idé om hvordan noen bestemte samfunnsutfordringer knyttet til kompetansens be-tydning for vekst og velferd, kan finne sine løsninger. Studiesentrene ses på som idé i seg selv, og måten de vokser frem på ses på som preget av ideer om hvordan et slikt arbeid (best) lar seg gjennomføre. På et eller annet tidspunkt har ideen om studiesentre tatt form og fått praktiske implikasjoner. Som idé tolkes studiesentre som en ny form for policyutforming. Hovedintensjonen er å lage et system som skal bidra til spredning av utdanning over det ganske landskap. Utdanning ønskes spredt fordi det finnes en begrunnet tro på utdanning som et viktig og essensielt verktøy for utvikling og øko-nomisk vekst. Utvikling og økoøko-nomisk vekst gir på sin side økt velferd. Dermed blir konklusjonen at utdanning fungerer som et viktig instrument for velferd. Siden til-gangen på utdanning statistisk fremstår som ujevnt fordelt er det også en fare for at velferden blir det. Denne syllogismen er godt etablert og skaper beveggrunn for konst-ruksjonen av ideen om studiesentre. I det første av to forskningsspørsmål fokuseres det derfor på hvordan studiesenteret som idé vokser frem. I det andre forskningsspørsmå-let settes forvaltningen av ideen under lupen. Med dette forstås det hvordan involverte aktører håndterer studiesenterideen som en form for praksis.

28

Det første forskningsspørsmålet konkretiserer jeg på følgende måte:

1) Hvordan vokser ideen om studiesentre frem?

a. Hvorfor skjer det en fremvekst av studiesenterideen?

b. Hvordan skapes og spres denne ideen?

Det er kreftene eller energien i ideen som står frem som det sentrale, da i forhold til både skapelsen og spredningsmekanismene som ligger til grunn for den. Samtidig be-røres også en ”hvorfor-dimensjon” her (under a). Jeg vil i analysen komme inn på hvorfor studiesenterideen i det hele tatt vokser frem. Spørsmålet har en preliminær status i avhandlingen og håndteres som en premiss for analysene som senere knyttes til spørsmålspresiseringen under punkt b). Felles for begge spørsmålene er forståelsen av at studiesenterideen under dette spørsmålet studeres som dekontekstualisering.

Videre ser jeg nærmere på hvordan studiesenterideen forvaltes. Svaret ligger i de pro-sessene som samlet er med på å skape studiesenteret som praksis. Dimensjonen adres-seres ved hjelp av følgende spørsmål:

2) Hvordan får studiesentrene sin konkrete organisatoriske form og sitt inn-hold?

a. Hvordan forvaltes studiesenterideen?

b. Hva slags praksis tar form gjennom forvaltningen av ideen?

Spørsmålet fokuserer på mottakssiden, altså hvordan ideen håndteres av aktørene den vekker begeistring hos, og som derav bidrar til spredningen av den. Hva er det som skjer når bestemte aktører bestemmer seg for å bygge studiesentre? Hva slags aktivite-ter er det som da settes i verk? Der den første problemstillingen primært graver i ide-ens påvirking av aktørene, er det her den motsatte dimide-ensjonen, hva aktørene gjør med selve ideen, som kommer i fokus. Det betyr at blikket rettes mot den praksis som tar form hos aktørene som mottar og omfavner ideen. Idé og praksis henger med andre

29

ord sammen. Arbeidet med å skape studiesentre, forstått som et fokus på hva aktørene gjør med studiesenteret som en idé betyr også et fokus på hva slags virkninger ideen kan være med på å skape. På den måten ønsker jeg å fange inn, ikke bare hva som skjer i prosessene med å etablere studiesentre, men også hva prosessene i seg selv be-tyr for de virkninger studiesentre kan ha. Her kommer overgangen fra idé til praksis inn som et sentralt moment i avhandlingsarbeidet. Jeg forutsetter at det finnes sam-menhenger mellom idé og praksis, og at forvaltningen av ideer gir seg utslag i konkre-te praksiser. Her er det konkonkre-tekstualiseringsdimensjoner det retkonkre-tes fokus mot.

Det første spørsmålet adresserer reisen eller ”svevet” til ideen på et mer generelt grunnlag. Med tanke på det andre forskningsspørsmålet tar jeg særlig utgangspunkt i mine to utvalgte case, Studiesenter Salten, og Prosjekt kompetansemotor i Oppland fylke, og ser da nærmere på hvordan ideen forvaltes i lokasjoner ideen anses å ha reist inn i. Dette handler om nedslaget og landingen av ideen. Står den støtt etter svevet?

Forskningsspørsmålene vil behandles i sammenheng. Det er som vi skal se, med ut-gangspunkt i mine teoretiske rammer, rimelig å anta at måten studiesenterideen skapes på, vil kunne virke inn på både formen, innholdet og virkningene studiesenteret som praksis vil ha. Dette betyr at jeg jobber ut fra en hypotese om at det kan være sammen-henger mellom skapelsen av ideen, forvaltningen av den, og de resultatene den kan tenkes å produsere. Sånn sett er splittelsen i to forskningsspørsmål først og fremst et analytisk skille.

Dette er viktige poenger å få frem fordi organisasjonsteoretiske studier av ideer har hatt en tendens til primært rette fokus mot ideer som allerede har vunnet stor populari-tet. Det kan for eksempel være populære organisasjons- og ledelsesoppskrifter som

”total kvalitetsledelse”, ”balansert målstyring”, ”tonivåmodeller i offentlig sektor” osv.

I slike studier handler det om hvordan ideer eller oppskrifter håndteres. Studiene be-gynner inni selve organisasjonen, der det gjerne fokuseres på hva ideen gjør med

orga-30

nisasjonen og vice versa. Jeg sporer også opp selve skapelsen av ideen for å finne ut av hvordan skapelsen eventuelt kan tenkes å få konsekvenser for håndteringen av den.

Teoretisk forankring

Organisasjonsteori har status som analytisk ramme for hvordan studiesentrene blir stu-dert i avhandlingen, og det er en bestemt retning i organisasjonsteorien, den såkalte institusjonalismen som anvendes. Teoriretningen representerer en bestemt logikk i sin interaksjon med avhandlingens empiriske materiale. Logikken kunne ha sett annerle-des ut om andre faglige innfallsvinkler hadde vært brukt. Teorivalget avgrenser inn-fallsvinklene i forhold til andre tilnærminger. De tolkninger jeg gjør vurderer jeg der-med ikke som nøytrale, men som farget av den teoretiske diskursen jeg trer inn i, og dermed er en del av. Her gis en overordnet innsikt i teoribruken. Valg av teoretisk til-nærming har kommet til gjennom et induktivt orientert utgangspunkt for min forsk-ningsprosess. Min innledende empiriske innsikt i studiesenterfeltet gjorde at jeg fant bruk av institusjonell teori som et hensiktsmessig verktøy for mine analyser av studie-senteret som idé og praksis. Det er i arbeidet med å koble min empiriske innsikt til teo-ri, at forskningsspørsmålene har funnet sin form. Jeg finner det derfor naturlig, her i innledningen av avhandlingen, å redegjøre for disse sammenhengene.

Gjennom forskningsspørsmålene har fokuset blitt operasjonalisert ved å skue til hvor-dan studiesenterideen skapes og spres, og hvorhvor-dan aktørene som arbeider med ideen forvalter og former den, og derav bidrar til dens praksis. Siden jeg velger å anvende institusjonell teori som teoretisk hovedtilnærming ligger det derfor som et premiss at måten studiesenterideen skapes og spres på (forskningsspørsmål 1) og måten den håndteres/forvaltes på (forskningsspørsmål 2) henger sammen med institusjonene ide-en berøres, og er ide-en del av.

Hva er så institusjoner? Scott definerer institusjoner på følgende måte:

”Institutions consist of cognitive, normative, and regulative structures and ac-tivities that provide stability and meaning to social behavior. Institutions are

31

transported by various carriers - cultures, structures, and routines – and they operate at multiple levels of jurisdiction.” (Scott 1995:33)

Institusjoner er etablerte styringsmekanismer som på essensielt vis virker inn på aktørers atferd (eller atferdsmønstre). De stabiliser ved å virke styrende, samtidig som at styringen oppleves som meningsfull og riktig. Institusjoner kommer til uttrykk i form av alt fra lover og regler, byråkratiske prosedyrer, ritualer, symboler og ulike former for seremonier. Institusjonene regulerer handlingsrommet til aktørene de kom-mer i berøring med. Policyutforming blir derav sett på som et resultat av en politikk som tar form innenfor rammen av institusjonelle regimer. Den etablerte institusjonelle konteksten kan beskrives som en oppgått sti den nye policyutformingen må ta hensyn til. Dermed blir policyutforming forstått som et samspill mellom stiavhengige og stiskapende prosesser (Torfing 2001).

Det essensielle i institusjonell teori er at ideer om noe nytt og bedre stort sett alltid må bryne seg mot systemer som allerede er etablert. Det finnes en kraft i det etablerte som gjør at organisasjoner enten de vil eller ei, påvirkes av denne kraften. Det etablerte definerer hva som er bra eller dårlig, rett eller galt, rasjonelt eller mindre rasjonelt (Greenwood, Oliver, Sahlin og Suddaby 2008). Siden organisasjoner forventes å opp-tre rasjonelt legger omgivelsenes forståelse av hva som er rasjonelt, føringer i forhold til hva som bør gjøres. Organisasjonen vil korrespondere og opptre konformt overfor sine omgivelser, og interessant nok, også i situasjoner der omgivelsenes oppfatninger står i konflikt med hva som operasjonelt sett oppfattes til å være det beste å gjøre. For-ventningene organisasjonene føler utløser ulike former for handlinger og strategier, men fundamentet i det institusjonelle ligger i at organisasjonen tar forventingene mer eller mindre for gitt. Forventningene er dermed et produkt av normative og kognitive forståelsesrammer som gir mening til den sosiale utvekslingen som foregår, og som dermed opprettholder den sosiale ordenen. Forventningene er dermed både årsak og resultat på samme tid. Resonnementet har sine røtter i Berger og Luckmanns (1967) syn på at ideer og praksiser fremstår som institusjonaliserte i det øyeblikket de har oppnådd status som eksternt oppfattende objektive sannheter, forstått som en ramme

32

man naturlig, og med den største selvfølgelighet, handler innenfor. Dermed blir insti-tusjonskonteksten ikke bare en ramme som begrenser organisasjonen, men også noe organisasjonen samhandler med og dermed også er med på å konstruere. Verden konstrueres sosialt (Czarniawska og Sevon 1996)⁹.

Fundamentet i dette avhandlingsarbeidet er å forstå endringene som finner sted som en kamp mellom nye ideer (studiesenterformen), og alle de prosesser og institusjoner dis-se ideene til enhver tid spilles opp mot. En slik forståeldis-se beskriver endringer som fin-ner sted, det vil si den nye policyutformingen, som preget av forut eksisterende poli-cymønstre. Et kjerneresonnement i den institusjonelle teoribyggingen er dermed at forsøk på å reformere et policyområde (her etablering av en ny struktur for høyere ut-danning i form av studiesentre) ofte feiler med hensyn til å tilføre praksiser rask subs-tansiell endring. De stiskapende prosessene må hele tiden bryne seg mot de stiav-hengige. Derfor blir den nye policyutformingen ofte preget av det som allerede eksis-terer. Institusjoner skaper barrierer for hva som er mulig. For å forstå det mulige må barrierene studeres.

La meg illustrere poenget med to eksempler. Det første er eiendomsretten som institu-sjon. I utvidet betydning, utover eierskap til fysisk eiendom (som også regulerer og begrenser atferd) betyr eiendom til policyområder at bestemte mekanismer for regule-ringer og begrensninger innad i området trer i kraft. Studiesentre håndterer utdanning og vil derfor i utgangspunktet bli (forventet) håndtert innenfor rammene av utdan-ningssystemets reguleringsmekanismer. Hvis aktører utenfor utdanningssystemet skal etablere nye systemer vil stiavhengighet skape forstyrrelser som aktørene utenfor det etablerte systemet må bryne seg mot. Strategier for å overvinne stiavhengighet bør

9 Jeg bifaller denne forståelsen, og derav samtidig at jeg selv er en konstruktivist. Jeg konstruerer forskning og den forskningen som er konstruert kan ikke forstås løsrevet fra empiriske fenomener jeg retter mitt forsknings-blikk mot. Forskningen blir dermed i seg selv en del av empirien som studeres. Jeg kommer senere i avhandling-en grundigere inn på dette poavhandling-enget.

33

for skapes. I praksis ser vi at dette ofte ikke skjer, fordi aktørene ikke forstår disse me-kanismene godt nok.

Et annet eksempel kan være budsjett- og regnskapsregler som virker inn på penge-strømmenes tidssykluser. Det er for eksempel en vanlig styrende og disiplinerende mekanisme at budsjetter og regnskap reguleres i sykluser styrt av det gregorianske ka-lendersystemet. Dette virker inn på tidshorisonten i forhold til hvordan organisasjoner kan styre sine virksomheter. Den finansielle situasjonen til studiesentre er avhengig av den regulerte budsjetthorisonten til bevilgede myndigheter. De samme myndighetene er begrenset av den forutsigbarhet som forventes når de skal sette opp sine årlige bud-sjetter. Tidligere budsjetter fungerer dermed som institusjoner de selv har produsert, men som de samtidig blir regulert av. Institusjonene skaper med andre ord en stiav-hengighet de stiskapende prosessene hele tiden må forholde seg til, og eksemplene er uendelig mange.

Tre former for institusjonell teori

Måten de stiskapende prosessene preges på, forklares forskjellig avhengig av institu-sjonelt ståsted (Hall og Taylor 1996,Torfing 2001, Meyer 2008, Lawrence, Suddaby og Leca 2011). I denne avhandlingen avgrenser jeg min teoretiske tilnærming til den såkalte nyinstitusjonalismen. Denne ble utviklet i kontrast til det som ofte omtales som den klassiske institusjonalismen som fokuserte på hvordan organisasjoner utvikler uni-ke karaktertrekk (Selznick 1957). Nyinstitusjonalismen fokuserer i utgangspunktet på hvordan organisasjoner utvikler likhetstrekk ved at bestemte ideer vinner terreng og spres. Det er det som er rammen for min tilnærming. Jeg har observert at det, nokså mange steder, vekkes en tilnærmet synkron begeistring for studiesenterideen. Skapel-sen, spredningen og mottaket av denne ideen står i fokus, og det blir derfor nærliggen-de å bruke nærliggen-den nyinstitusjonelle tilnærmingen til å forsøke å forklare og forstå nærliggen-denne fremveksten.

34

Men, som vi skal se, så finnes det ingen omforent enighet om hvordan nyinstitusjona-lismen forklarer og forstår relasjoner mellom handling og institusjon. Scotts definisjon som over er gjengitt, og som tilhører den nyinstitusjonelle retningen, åpner i seg selv for ulike forståelser. I det følgende presenterer jeg derfor, på et mer overordnet nivå, hvordan forskjellige ståsteder definerer og beskriver nyinstitusjonalismen (Torfing 2001). Den første retningen er den såkalte ’rational choice’ institusjonalismen (RCI).

Den andre er den historiske institusjonalismen (HI), mens den tredje er den sosial-konstruktivistiske institusjonalismen (SKI). Felles for disse er at de alle befinner seg under den nyinstitusjonelle teoriparaplyen, og at de ser en felles fiende hos dem som mener at institusjoner kun er et resultat av instrumentell nyttemaksimering, og dermed kun er å forstå som manipulerbare størrelser som lar seg endre i det øyeblikket de ikke lengre er formålstjenlige. Utover dette er forskjellene mellom de tre tilnærmingene betydelige, og de forklarer på hver sitt vis hvordan institusjoner kan tenkes å binde aktørers handlingsvalg.

Rational Choice institusjonalisme

RCI betoner institusjonelle begrensninger som virker inn på i hvor stor grad individu-elle aktører er i stand til å handle rasjonelt. Med rasjonell handling forstår RCI aktøre-nes bevisste intensjoner. Teorien vektlegger at institusjonene influerer på disse inten-sjonene og at aktørene bevisst kalkulerer sine handlinger i forhold til dem. Policyut-forming blir dermed et resultat av politiske handlinger som skjer innenfor gitte institu-sjonelle regimer. I hvilken grad intensjonene kan innfris avhenger dermed av trekk ved den institusjonelle konteksten handlingene foregår innenfor. Institusjonene blir her forstått som rasjonelt begrunnede begrensinger som er til for å strukturere aktørenes handlinger. Institusjonene fungerer som et system for korrespondanse som bidrar til at aktørene følger og håndhever de samme prosedyrene. Men ifølge RCI kan den institu-sjonelle konteksten policyutformingen foregår innenfor hemme graden av rasjonalitet i handlingsvalgene. Som korrespondansesystem kan institusjonene dermed tvinge fram beslutninger som er suboptimale i forhold aktørenes egentlige intensjoner. Regler, lo-ver og tidligere politiske beslutninger som saksfeltet er i berøring med, innskrenker

35

handlingsrommet, og kan til og med tenkes å utelukke mulighetene for at de beste be-slutningene kan tas. Den institusjonelle arven kan dermed føre til at den eksisterende stiavhengigheten forsterkes. RCI vekter sågar at innsikt i den institusjonelle konteksten kan føre aktørene bort fra enhver tanke på reformering av eksisterende systemer, fordi kostnadene knyttet til å få dette til overstiger gevinstene som forventes av reforme-ringen i seg selv. Dette handler blant annet om kostnader knyttet til mangel på kunn-skap om hvordan reformeringen faktisk vil utspille seg fram i tid. Konklusjonen blir at institusjonene innskrenker evnen til å ta formålsrasjonelle valg. Rasjonaliteten ligger i å følge de eksisterende prosedyrene (North 1993).

RCI blir en teori som mest av alt forklarer stabilitet. I den grad endring skjer, er det innenfor rammene av eksisterende prosedyrer. Endringene blir dermed i sin natur av det rolige evolusjonære slaget. I all hovedsak fungerer institusjonen som en sti aktøre-ne følger fordi de, både på kort og lang sikt, ser seg tjent med det. Ser vi tilbake til Scotts definisjon (ibid), er det særlig den regulative dimensjonen RCI fremhever i sin forståelse av institusjonenes funksjon. Institusjoner virker gjennom de regler og lov-verk de er tuftet på. Regler er den sentrale styringsmekanismen for atferd. Hvis man for eksempel deltar i en fotballkamp er det fotballspillets regler som regulerer atferden, og aktørene som deltar opptrer kalkulerende i forhold til de reglene som da styrer dem.

Den normale atferden vil være å følge reglene fordi regelbrudd stort sett alltid fører til sanksjoner fra dem som er satt til å overvåke handlingene. At brudd på regler innimel-lom kan føre til at flere mål scores, blir ingen avgjørende faktor for at aktørene vil se seg tjent med bevisst og systematisk velge å bryte reglene. Institusjonene regulerer atferden fordi systemet ellers kan bryte sammen, og det er aktørene klar over.

Et annet eksempel kan være hvordan statsavgifter, for eksempel på biler, gir staten inntekter. Ved et politisk regimeskifte, der det nye regimet uttrykker en sterk motstand mot bilavgifter vil de, selv om de ønsker det, måtte forholde seg til det avgiftssystemet som tidligere er skapt, fordi en abrupt fjerning av bilavgiftene vil få bilmarkedet som allerede eksisterer til å bryte sammen.

36

Et tredje eksempel kan hentes fra vårt utdanningssystem. En sentral sterkt regulerende variabel i dette systemet er alder. Vi deler klasser (som også er en institusjon) inn med utgangspunkt i elevenes alder som om alder er en avgjørende faktor for hva elever er i stand til å lære. En rekke regulative aktiviteter omkranser alderen som institusjon, ikke minst den mekaniske utformingen av skolebygg. Hver klasse sitt eget rom. Hvert trinn sine egne byråkratiske prosedyrer (læreplaner etc.). Dette binder pedagogikken som anvendes i bestemte retninger.

Fortidas regulative mekanismer virker inn på beslutninger for framtida. Det blir irra-sjonelt å bryte ut av de institusjonelle bindingene. RCI kaster lys over at politiske re-gimeskifter sjeldent fører til de store umiddelbare endringene.

Historisk institusjonalisme

Hva er så HI sitt bidrag? I HI er atferd en konsekvens av at aktører opptrer i institusjo-nelle kontekster som normativt definerer hva som oppfattes som moralsk og etisk rett å gjøre. I RCI utgjør lover og regler ytre institusjonelle rammer for atferd, mens det i lys av HI er verdier og normer som virker determinerende for hva slags strategier og hand-lingsvalg som kan inkluderes i, og ekskluderes fra-, sentrale beslutningsarenaer. Insti-tusjonen allokerer ressursstrømmene der noen veier velges fremfor andre. Den histo-riske stien plukker dermed vinnere med hensyn til kampen om den fremtidige policy-utformingen. Identiteter og interesser blir styrt av institusjonaliserte former for repre-sentasjon og intern organisering. HI går lengre enn RCI med hensyn til definering hva som fremtrer som de mest sentrale institusjonelle mekanismer for atferdsregulering.

Institusjonen blir fortolket som en felles moralsk og ideologisk plattform som virker bestemmende for hva som er det rette å gjøre. Aktørene følger stien som er skapt, ikke

Institusjonen blir fortolket som en felles moralsk og ideologisk plattform som virker bestemmende for hva som er det rette å gjøre. Aktørene følger stien som er skapt, ikke